Die Schweizer Armee in internationalen Stabilisierungsmissionen
Seit 57 Jahren beteiligt sich die Schweiz mit militärischen Kräften an internationalen Friedensoperationen. Bisheriger Höhepunkt der Einsätze ist das Schweizer Kontingent am Balkan.
Seit fast sechs Jahrzehnten prägte eine gewisse Ambivalenz das Engagement der Schweizer Auslandseinsätze: Einerseits war es der Wille der Regierung, aktiv, konstruktiv und solidarisch - und auch in nationalem Eigeninteresse - zur Eindämmung und Stabilisierung von Konfliktherden beizutragen. Andererseits bestand bei Teilen der Bevölkerung und des Parlaments stets Skepsis, ob ein neutraler Kleinstaat mit langer humanitärer Tradition und Streitkräften, welche über die Miliz der Idee der Verteidigung des Landes im Notfall verpflichtet sind, militärisch im Ausland präsent sein sollte. Das politische System der Schweiz erlaubt es dem Volk, unmittelbar in den nationalen Gesetzgebungsprozess einzugreifen. Aus diesen zwei Gründen wurden bei militärischen Auslandseinsätzen verschiedene Lösungen getroffen, die sich von den Ansätzen oberflächlich vergleichbarer Staaten in Teilen unterscheiden und auch künftig unterscheiden werden.
Militärische Friedensförderung
Das Bundesgesetz über die Armee und die Militärverwaltung bezeichnet die Militärische Friedensförderung als Einsatz von Mitteln der Schweizer Armee als Beitrag zur Konfliktprävention und zur Stabilisierung von Konfliktregionen im internationalen Verbund, einschließlich von Aktivitäten im Rahmen des Aufbaus nationaler Kapazitäten oder der Reform des Sicherheitssektors. Militärische Friedensförderung ist eine der drei Aufgaben der Schweizer Armee (gem. Militärgesetz, Artikel 1, 66 und 70).Die Unterstützung Humanitärer Einsätze im Ausland mit militärischen Mitteln (z. B. die Entsendung von Armeehubschraubern nach Sumatra in Folge des Tsunami) oder der Einsatz der zivil-militärisch integrierten Rettungskette Schweiz (Spezialisierte Freiwilligenformation für den globalen Einsatz bei Erdbeben, als Teil der Humanitären Hilfe des Bundes und ist dem Außenministerium unterstellt.) gilt nicht als Teil der militärischen Friedensförderung. Humanitäre Einsätze der Schweizer Armee erfolgen stets unter ziviler Einsatzverantwortung, sei es unter den Departements für auswärtige Angelegenheiten (EDA) oder unter einer internationalen humanitären Organisation wie z. B. dem UNHCR.
1953: Beginn der Einsätze
Ins Geschäft der multinationalen militärischen Konfliktnachsorge kam die Schweiz dank ihrer Neutralität. Die Verhandlungen über einen Waffenstillstand im Koreakrieg zeigten den Bedarf der Überwachung von Vertragsbestimmungen durch neutrale Dritte. Die UNO kam dafür nicht in Frage, da sie - was eine Besonderheit darstellte - im Koreakonflikt offiziell Kriegspartei war (und dies rein rechtlich gesehen selbst heute immer noch ist). So wurde die Schweiz zusammen mit anderen Staaten (Schweden, Polen, Tschechoslowakei) von den Kriegsparteien angerufen, die Neutrale Überwachungskommission (Neutral Nations Supervisory Commission, NNSC) zu bilden. Ausschlaggebend für den positiven Entscheid des Schweizer Bundesrates für den Koreaeinsatz war die angeschlagene außenpolitische Reputation der Schweiz nach dem Zweiten Weltkrieg: Die bewaffnete Neutralität hatte sich für die Schweiz zwar einmal mehr bewährt, hatte ihr in den Augen gewisser Siegermächte allerdings den Ruf des Profiteurs eingebracht. Es lag dem Bundesrat nachweislich daran, der Welt zu demonstrieren, dass Neutralität weder Eigennutz noch außenpolitische Abschottung bedeutete, sondern aktive solidarische Politik zum Nutzen der internationalen Gemeinschaft zuließ. Die innenpolitische Debatte 1953 war der Anfang eines letztendlich staatspolitischen Disputes, der sich seither an jedem neuen militärischen Auslandseinsatz entzündete:- Hat sich der neutrale Kleinstaat mit starker humanitärer Tradition militärisch im Ausland zu engagieren (nach Meinung der Gegner mit dem Risiko, irgendwann als Partei wahrgenommen zu werden und so seine Neutralität zu kompromittieren)?
- Hat die Schweizer Armee mit einer prägenden Heimatverteidigungsidentität jenseits der Landesgrenzen eine Rolle zu spielen?
- Soll die Armee sicherheitspolitisches Instrument einer aktiven Außenpolitik sein oder ausschließlich Ultima Ratio der nationalen Selbstbehauptung?
Der Einsatz in Korea traf die Schweizer Armee völlig unvorbereitet, alles musste improvisiert werden: Rekrutierungsverfahren und Einsatzvorbereitung waren rudimentär, logistisch war das Kontingent (93 Soldaten) in vollem Umfang von den US-Streitkräften abhängig. Die Mitnahme der persönlichen Waffe zur Selbstverteidigung war damals zu selbstverständlich, als von der heimischen Presse kontrovers thematisiert zu werden.
Heute sind in Korea vier schwedische und fünf schweizerische Offiziere an der Waffenstillstandslinie am 38. Breitengrad präsent.
Gesuchte Öffnung: Engagements im UN-Peacekeeping
Der Einsatz in Korea blieb bis Ende der Achtzigerjahre das einzige Peacekeeping-Engagement der Schweizer Armee. Erst 1988, im Rahmen einer generellen außenpolitischen Öffnung gegen Ende des Kalten Krieges beschloss der Bundesrat, sich vermehrt und auch militärisch im UN-Peacekeeping zu engagieren. Ab 1990 dienten Schweizer Militärbeobachter, ausgebildet in Finnland (ab 1992 wurden auch in der Schweiz Militärbeobachter ausgebildet), u. a. in der United Nations Truce Supervision Force (UNTSO), der Friedensmission der UNO zur Wahrung des Waffenstillstandes im Nahen Osten.Es folgte 1990 bis 1991 die Entsendung von zwei unbewaffneten maßgeschneiderten Sanitätskontingenten zur United Nations Transition Assistance Group (UNTAG) in Namibia und 1991-1994 als Teil der United Nations Mission for the Referendum in Western Sahara (MINURSO). Neben der Auftragserfüllung ebenso wichtig war der Erfahrungsgewinn für die Armee. Vor allem der Einsatz bei UNTAG war ein "eye opener" in Bezug auf Unterhaltsaufwand von Gerät und Fahrzeugen im Dauerbetrieb und im Wüstenklima. Unterdotierte eigene logistische Kapazitäten führten zu Abhängigkeit von anderen Kontingenten z. B. im Bereich des Nachschubes und der eigenen Mobilität. In Namibia war die Swiss Medical Unit in der Anfangsphase auf Unterstützung der südafrikanischen Armee im Transportbereich angewiesen. Deshalb verfügte auch die Swiss Medical Unit (SMU) MINURSO über ein eigenes Lufttransportelement mit drei Flugzeugen für die medizinische Betreuung der Außenstandorte und die Evakuierung der Patienten. In beiden Kontingentseinsätzen zeigte sich, dass Sanitätseinheiten, die auf die Bewältigung eines Notfalles ausgerichtet sein müssen, im "traditionellen" Peacekeeping-Einsatz eher unausgelastet sind. Perioden der Unterbeschäftigung generierten teilweise erhebliche kontingentsinterne Spannungen, was besondere Ansprüche an die Führung stellte. Kapazitäten des Kontingents konnten, aufgrund nur weniger UN-Patienten, für die medizinische Versorgung der Zivilbevölkerung im Einsatzland genutzt werden. Dieser Möglichkeit, die lokale Bevölkerung medizinisch zu betreuen, waren insofern Grenzen gesetzt, als keine Abhängigkeiten geschaffen werden durften, die nach Abzug der UN-Truppen nicht mehr erfüllt werden konnten. Zudem war die Mission stets bestrebt, das permanente Misstrauen Marokkos gegenüber der MINURSO durch Wahrung demonstrativer Unparteilichkeit zu mildern.
Erst 1995 gründete man im Generalstab für die nationale Führung und Betreuung der Auslandseinsätze die Abteilung friedenserhaltende Operationen (AFO), die Planung, Rekrutierung, nationale Einsatzführung, Information, Ausbildung und Logistik für alle schweizerischen Peacekeeping-Einsätze zusammenfasste. Das Kompetenzzentrum SWISSINT, das 2004 die AFO ablöste und vom Konzept her sich stark an das damalige Kommando Internationale Einsätze des Österreichischen Bundesheeres anlehnte, nahm diese Logik auf. Die beiden ersten Kontingentseinsätze zeigten ferner die Notwendigkeit eines Grundstocks an Spezialmaterial für friedenserhaltende Operationen.
Der nächste logische Schritt der sicherheitspolitischen Öffnung war aus Sicht der Regierung die Schaffung einer gesetzlichen Grundlage für ein schweizerisches UN-Blauhelmbataillon. Gegner dieser Vorlage erwirkten eine Volksabstimmung, die 1994 mit über 57 Prozent Nein-Stimmen deutlich negativ ausfiel. Hinzu kam, dass das UN-Peacekeeping nach dem Scheitern der United Nations Operation in Somalia (UNOSOM) 1993 und den Erniedrigungen von Blauhelmen in Ex-Jugoslawien zum Abstimmungszeitpunkt wenig Leuchtkraft ausstrahlte. Das Ergebnis der Abstimmung wurde im Militärgesetz 95 festschrieben und sah vor, dass schweizerische Peacekeeping-Kontingente grundsätzlich unbewaffnet seien und nur Einzelpersonen in Ausnahmefällen zum Selbstschutz bewaffnet sein dürften. Mit dieser gesetzlichen Auflage zogen die Schweizer Soldaten auf den Balkan.
Quantensprung Balkaneinsätze
Am 1. Jänner 1996 übernahm die Schweiz für ein Jahr den OSZE-Vorsitz. Das Präsidentschaftsjahr fiel zusammen mit der für die OSZE bislang größten und komplexesten operationellen Herausforderung. Die OSZE sollte gemäß dem Friedensabkommen von Dayton verschiedene Aufgaben im Rahmen des politischen Wiederaufbaus Bosnien und Herzegowinas übernehmen. Die Organisation und Durchführung von Wahlen im Herbst 1996 standen dabei im Mittelpunkt. Der Schweizer Bundesrat beschloss deshalb als besonderen Präsidentschaftsbeitrag, die OSZE-Mission in Bosnien und Herzegowina mit einem militärischen Logistikverband zu unterstützen. Dem Militärgesetz entsprechend war die "Swiss Headquarters Support Unit" (SHQSU) unbewaffnet. Für die OSZE-Mission sichergestellt wurden Straßentransporte, der Unterhalt der gesamten OSZE-Fahrzeugflotte, sowie die Post- und medizinische Versorgung, letztere wieder mit kontingentseigenem Verbindungsflugzeug. Zusätzlich wurde für die OSZE ein regelmäßiger Flugdienst von Wien nach Sarajewo und retour betrieben, wobei alle Flugleistungen zivil angemietet wurden. Die ersten Einsatz-Soldaten verließen die Schweiz Ende Februar 1996 und zum Zeitpunkt der Wahlen im September 1996 umfasste das Kontingent rund 75 Männer und Frauen, mit Masse Milizangehörige. Der Einsatz zu Gunsten der OSZE dauerte bis Ende 2000.Trotz des hohen Engagements und der Unterstützung des Einsatzes von der Mehrheit der Schweizer Bevölkerung, war die Wertschätzung innerhalb der Schweizer Armee wesentlich ambivalenter. Als Schweizer Armee unbewaffnet in Nachbarschaft zur SFOR tätig zu sein und dann noch als Logistiker für eine zivile Organisation, grenzte für einige Offiziere in der Schweiz ans Ehrenrührige. Für die Einsatzverantwortlichen war die SHQSU jedoch gleichsam das "Labor", in dem entwickelt und erprobt wurde, was ab Mitte 1999 den Einsatz von einer Schweizer Kompanie (Swiss Company, SWISSCOY) bei KFOR ermöglichen sollte. Die SHQSU war als CIMIC-Task Force ihrer Zeit wohl insofern voraus, als das militärische Operationskonzept vollständig und ausschließlich auf die für den zivilen Partner zu erbringende Leistung hin ausgerichtet wurde.
Am 23. Juni 1999 beschloss die Regierung, sich in enger Kooperation mit dem Österreichischen Bundesheer an der KFOR-Mission zu beteiligen. Gemessen an den bisherigen militärischen Beteiligungen innerhalb der UNO kam die Teilnahme an einer NATO-geführten Operation einem Tabubruch gleich.
Nicht zu unterschätzen für das Zustandekommen der operationellen österreichisch-schweizerischen Partnerschaft ist das enge und freundschaftliche Verhältnis zwischen dem damaligen österreichischen Generaltruppeninspektor und dem schweizerischen Generalstabschef: Von den höchsten Offizieren der beiden Länder erging die unmissverständliche Botschaft an die Streitkräfte, diesen Einsatz "möglich zu machen". Die SWISSCOY wurde als logistische Einheit, mit einem rund vierzig Mann starken, primär für Straßenbau ausgerüsteten Pionierzug geschaffen, um mit maximal 160 Soldaten als Teil der österreichischen Task Force "Dulje" zu agieren. Diese stand im Oktober 1999 bereit. Den Auflagen des Militärgesetzes entsprechend war die SWISSCOY - abgesehen von einem kleinen Sicherungselement - unbewaffnet, was nun auch von den Skeptikern des Einsatzes und der schweizerischen Öffentlichkeit als eher absurd vermerkt wurde. Damit war die Grundlage vorhanden, dass das Schweizer Volk in einer Abstimmung am 10. Juni 2001 der Revision des Militärgesetzes zustimmte (51 Prozent Ja-Stimmen), die nun auch für Kontingentseinsätze die Bewaffnung zum Selbstschutz und zur Auftragserfüllung zuließ. Die SWISSCOY wurde bewaffnet, personell auf 220 Angehörige aufgestockt, erhielt zuerst einen eigenen Infanteriezug sowie ein Transporthubschrauberelement und entwickelte sich mit der Zeit zu einem multinational integrierten Verband mit einer für Crowd and Riot Control (CRC)-Einsätze befähigten Infanteriekompanie. (In der Geschichte der Schweizer Infanterie ein Novum.) Die jüngste Erweiterung des Aufgabenspektrums der SWISSCOY ist die Übernahme von zwei Liaison and Monitoring Team (LOT)-Häusern.
Die Qualität der Waffenbrüderschaft zwischen der SWISSCOY und dem Österreichischen Bundesheer könnte man in Anspielung auf ein Churchill-Zitat mit einer engen Partnerschaft zwischen Soldaten befreundeter Länder beschreiben, "die nur durch die gemeinsame Sprache getrennt sind". Im Alltag ergänzen sich die von der Milizkultur geprägten Schweizer Freiwilligen bestens mit den Kameraden des Bundesheeres, die bezüglich ihres professionellen Selbstverständnisses stärker von Traditionen und klarer Abgrenzung von Offizieren gegenüber Mannschaftsdienstgraden geprägt sind. Der Anteil an Berufsmilitärs in der SWISSCOY betrug bis dato nie mehr als sieben Prozent, was bedeutet, dass auch die Mehrheit der SWISSCOY-Offiziere (auch Kontingentskommandanten) Milizangehörige sind, die stets auch zivile Führungs- und Problemlösungsansätze in den militärischen Alltag im Kosovo einbringen. Die österreichisch-schweizerische Zusammenarbeit war von Anfang an durch den alpenländischen Pragmatismus und Erfolgswillen ausgezeichnet, verbunden mit der Fähigkeit, die Auftragserfüllung stets mit Respekt für und mit Rücksichtnahme auf die Befindlichkeit der lokalen Bevölkerung zu verbinden.
Der bisher längste Kontingentseinsatz im Ausland war und ist für die Schweizer Armee ein einmaliger und andauernder Erfahrungsgewinn. Führungserfahrung im Dauereinsatz, Truppenbetreuung, neue infanteristische Standards und logistische Prozesse, die für die gesamte Armee umgesetzt werden. Dazu zählen z. B. neue Verfahren für Infanteriepatrouillen und Checkpoints, die Einführung der Mabey & Johnson-Brücke (verbesserte und weiterentwickelte transportable Behelfsbrücke, basierend auf dem Bailey-Brückenkonzept) in der Schweizer Armee oder die Anpassungen der Unterhaltszyklen von Fahrzeugen. Truppenversuche an Geräten und Fahrzeugen, die zur Beschaffung anstehen, werden ebenfalls bei der SWISSCOY durchgeführt, wie z. B. für das gepanzerte Mannschaftstransportfahrzeug (GMTF) "Duro" III P. Für die Luftwaffe besonders wertvoll erwiesen sich die Erfahrungen aus dem Dauerbetrieb der "Super Puma"-Hubschrauber im multinationalen Verbund.
Seit 2004 beteiligt sich die Schweizer Armee auch an EUFOR "Althea" in Bosnien und Herzegowina mit zwei Liaison and Monitoring Teams.
Ausblick
Am 23. Juni 2010 hat der Bundesrat den neuen sicherheitspolitischen Bericht verabschiedet, der diesen Herbst dem Parlament zur Beratung überreicht wird. Dieser Bericht zeichnet auch die Richtung für die Zukunft der militärischen Friedensförderung der Schweiz vor. In Weiterführung des Grundsatzes der Sicherheit durch Kooperation, der mit dem "Sicherheitspolitischen Bericht 2000" geprägt wurde, soll das Engagement der Schweizer Armee im Rahmen der militärischen Friedensförderung qualitativ und quantitativ ausgebaut werden.Vermehrt zum Einsatz gebracht werden sollen künftig missionskritische Spezialbeiträge. (So genannte "High Value Assets" sind trotz geringem Personalanteil von besonderem Wert für den Gesamterfolg einer Operation.) Als Beispiele genannt werden Leistungen im Bereich des Lufttransports, der Kampfmittelbeseitigung und der Aufklärung. Milizangehörige sollen vor allem in Kontingentseinsätzen in Kompaniestärke, als Militärbeobachter und bei der humanitären Minenräumung zum Einsatz kommen. Zusätzliche Anstrengungen sollen zur Unterstützung der Sicherheitssektorreform (siehe dazu auch TD 5/2009, "Integrated Missions", S. 403) vor Ort bzw. der Entwaffnung, Demobilisierung und Reintegration von Kämpfern in die Zivilgesellschaft unternommen werden. Für all diese zusätzlichen Aufgaben müssen armeeintern die Voraussetzungen geschaffen werden. Wie dies geschehen soll, will der Bundesrat in einem besonderen Armeebericht an das Parlament darlegen, der gegenwärtig erarbeitet wird. Fest steht, dass die bestehenden militärgesetzlichen Auflagen, durch die bewaffnete Auslandseinsätze von über drei Wochen Dauer oder 100 Personen im Einsatz, der parlamentarischen Genehmigungspflicht unterstehen und die UN- oder OSZE-Mandat zwingend vorschreiben, weiterhin Gültigkeit haben sollen. Bei der Debatte um die Teilnahme mit militärischen Kräften an der European Union Naval Force (NAVFOR) "Atalanta" im Herbst 2009 verweigerte eine Kammer des Parlaments dem Bundesrat die Gefolgschaft und brachte den Beschluss der Regierung zu Fall. Dies lässt annehmen, dass die Frage der militärischen Beiträge der Schweiz auch künftig die schweizerische Öffentlichkeit bewegen wird. In der Vergangenheit wurden oft pragmatische Lösungsansätze entwickelt, die sich vom internationalen "Mainstream" unterschieden. Auch für die Zukunft sollte dies nicht ausgeschlossen werden.
Autor: Bruno Rösli, Jahrgang 1957. Lic. phil. I, diplomierter Sicherheitspolitik-Experte am Genfer Hochschulinstitut für internationale Studien (I.U.H.E.I.); Oberst im Generalstab aD, aktuell stellvertretender Chef Sicherheitspolitik im Eidgenössischen Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport; 1998 bis 2007 Leiter der Auslandeinsätze der Schweizer Armee. (Der Beitrag widerspiegelt ausschließlich die persönliche Meinung des Autors)