Die militärische Komponente im internationalen Krisenmanagement
Charakteristika der Hauptakteure - Kriterien für die nationale Beteiligung - Konsequenzen für Österreich
von Karl Schmidseder
Intrastaatliche und ethnische Konflikte sind gegenwärtig die dominierenden Konfliktszenarien gegenüber zwischenstaatlichen Krisen. Gerade die Ereignisse im ehemaligen Jugoslawien in den 90er Jahren haben gezeigt, dass auch wohlhabende europäische Staaten gleichsam vor ihrer Haustür damit konfrontiert sein können, entsprechende Mittel finden zu müssen, um einem innerstaatlichen Konflikt mit der Gefahr des "Überschwappens" auf eine ganze Region zu begegnen.
Permanenter Dialog mit und permanente Beobachtung von möglichen Konfliktparteien, Konfliktprävention, funktionierende Frühwarnmechanismen und vorausschauende Planung im Rahmen des zivilen Krisenmanagements durch Staaten bzw. Staatengemeinschaften können zweifellos stabilisierungsfördernder wirken als die alleinige Drohung mit militärischer Gewalt.
Der Einsatz militärischer Kräfte ohne vorheriges Ausschöpfen aller Möglichkeiten des zivilen Krisenmanagements kann zwar weitere Spannungen, Gewaltbereitschaft und Eskalation eindämmen, muss jedoch nicht zwangsläufig die Basis für ein friedliches Zusammenleben verfeindeter Volksgruppen bzw. Staaten bilden.
Ausschließlich das militärische Instrument anzudrohen bzw. es tatsächlich einzusetzen, ist demnach nicht das "Allheilmittel".
Es soll daher nur in konzertierter Planung mit den zivilen Komponenten des Krisenmanagements eingesetzt werden.
Die schwierige Kernfrage ist jedoch: Zu welchem Zeitpunkt ist eine militärische Aktion, gegebenenfalls ein militärisches Einschreiten notwendig? Die militärischen Entscheidungsträger müssen zweifellos darauf vorbereitet sein, dass Planungs- und Vorbereitungsphasen einerseits zu Lasten des komplexen politischen Entscheidungsfindungsprozesses verkürzt werden, andererseits im Anlassfall jedoch rasch professionell ausgebildete und ausgerüstete Kräfte verfügbar sein müssen, um den notwendigen Abschreckungseffekt zu erzielen bzw. die politischen Vorgaben zu exekutieren und ein sicheres Umfeld für die zivilen Komponenten zu gewährleisten.
Konkrete Einsatzspektren für die militärische Komponente im Rahmen des internationalen Krisenmanagements sowie die Art der Implementierung könnten wie folgt aussehen(Fußnote 1/FN1): Unter bestimmten Bedingungen (insbesondere in der Phase unmittelbar nach einer "robusten" militärischen Intervention und vor der Etablierung der zivilen Komponenten) kann die militärische Komponente im Rahmen von Peace Support Operations (PSO) neben ihrer Kernaufgabe (Schaffen eines sicheren Umfeldes für die zivilen Akteure) damit konfrontiert sein, auch Administrations-, Polizei(FN2)- und humanitäre Aufgaben übernehmen zu müssen. Dies hat Auswirkungen auf die Einsatzvorbereitung und erfordert eine breit gefächerte Ausbildung und hohe Flexibilität, v.a. jedoch Verständnis für die Aufgaben anderer Akteure im Rahmen einer Mission.
Die militärische Komponente als "eines" von vielen Interventionsinstrumentarien(FN3) im Rahmen des komplexen multinationalen Krisenmanagements kann unter verschiedenen Rahmenbedingungen und durch verschiedene Akteure eingesetzt werden : Die elf mit "x" gekennzeichneten Optionen stellen theoretische Möglichkeiten militärischer Interventionen dar, können jedoch nicht isoliert gesehen werden, da sich einerseits die Konsensbereitschaft (zum "Positiven" wie zum "Negativen") der Konfliktparteien und andererseits die Position der Vereinten Nationen bzw. eines anderen Akteurs während der Operation ändern kann.
Welche Charakteristika im Zusammenhang mit militärischem Krisenmanagement weisen nun die für Österreich relevanten Hauptakteure auf?
Vereinte Nationen(FN4)
Neben der Durchführung von traditionellen Peacekeeping-Missionen bei interstaatlichen Konflikten sind die Möglichkeiten von Sanktionen(FN5) und einer militärischen Intervention unter Anwendung von Zwangsgewalt mit Artikel 42 der Satzung der Vereinten Nationen (SVN) gegeben.
Die Erteilung "robuster" Mandate wurde allerdings über Jahrzehnte äußerst restriktiv gehandhabt. Erst nach dem Zusammenbruch der bipolaren Weltordnung fand der Sicherheitsrat (SR) als "der Entscheidungsträger" der Vereinten Nationen zu rascheren konsensualen Lösungen (wobei die permanenten Mitglieder des SR zumindest nicht mittels Veto blockierten). Als bekanntestes Beispiel ist die VN-mandatierte und durch eine Staatenkoalition 1991 durchgeführte Operation Desert Storm gegen den Irak anzuführen, wobei es sich um einen klassischen interstaatlichen Konflikt handelte (Besetzung von kuwaitischem Territorium durch irakische Streitkräfte).
Bei der Erteilung von "robusten" Mandaten für die militärische Komponente bei innerstaatlichen Konflikten mussten erst die Erfahrungen in Ruanda, Somalia und Bosnien-Herzegowina gemacht werden, um auch zögernde Mitglieder des SR zu überzeugen, dass nur so zusätzliches menschliches Leid und Menschenrechtsverletzungen verhindert werden könnten.
Die bereits in der Charta vorgesehene und auf entsprechenden Abkommen mit den Vereinten Nationen basierende Bereitstellung nationaler Streitkräfte(FN6), insbesondere von Luftstreitkräften(FN7), wurde erst in den 90er Jahren wieder aufgegriffen und mündete in dem so genannten UN-Standby-Arrangement-System (UN-SAS), worin nationale militärische und Polizeielemente eingemeldet und aufgelistet sind. Die Entscheidung über die tatsächliche Bereitstellung obliegt jedoch nach wie vor den Nationalstaaten.
Der "Brahimi-Bericht"
Der im Jahr 2000 vorgestellte "Brahimi-Bericht"(FN8) stellt einen neuerlichen Versuch dar, u.a. für den Bereich friedensunterstützender Operationen die erforderlichen Kapazitäten für die Planung militärischer Einsätze sowie Qualität und Quantität der militärischen Komponente zu schaffen. Eine baldige Implementierung der im Bericht angeführten Empfehlungen ist nicht zu erwarten, allerdings stellt er ein weiteres (nach der "Agenda für den Frieden") richtungsweisendes Dokument dar, das zumindest einen Zweck bereits erfüllt hat, nämlich die eigentlichen Entscheidungsträger, die Mitgliedsstaaten, für die zukünftigen Bedürfnisse zu sensibilisieren. Durch die relativ kurzfristige Veröffentlichung des Berichts vor Beginn der Millenniumssitzung(FN9) der Generalversammlung sollte ein "Knalleffekt"(FN10) erzielt werden. Im 58-seitigen Bericht werden unumwunden bisher begangene Fehler angesprochen und eine Fülle von konkreten Empfehlungen abgegeben. Für den Bereich der Friedensmissionen werden u.a. angeführt: - Der Bedarf an einer "robusten" Doktrin und realistischen Mandaten(FN11): Dabei wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die früher gepriesene Gleichbehandlung der Konfliktparteien unter bestimmten Umständen nicht mehr anzuwenden wäre sowie auf die notwendige Stärke der militärischen Komponente verwiesen und die früher vernachlässigte Intelligence betont. Die wohl schärfste Kritik am Sekretariat und damit am Generalsekretär selbst stellt die folgende Empfehlung dar: "The Secretariat must tell the Security Council what it needs to know, not what it wants to hear, when recommending force and other resource levels for a new mission ..."(FN12) Als weiterer zukünftig zu berücksichtigender Punkt wird die frühzeitige Konsultation der Truppensteller mit den Mitgliedern des SR bei der Mandatserstellung bzw. -verlängerung empfohlen.
- Neue Kapazitäten für das Informationsmanagement und strategische Analyse.
- Schaffung eines "Pools" von potenziellen SRSGs (Special Representative of the Secretary General), Force Commanders, Civilian Police Commissioners, deren Stellvertretern und Leitern anderer Komponenten einer Mission.
- Rasche Verlegungsfähigkeit und oncall Expertise: Dabei wird die zu erreichende Verlegungsfähigkeit für traditionelle Peacekeeping-Missionen mit 30 Tagen und für komplexere Missionen mit 90 Tagen empfohlen. Das UN-SAS sollte weiterentwickelt werden und (wenn durch ein Land alleine nicht aufbringbar) regional aufgestellte brigadestarke Kräfte(FN13) umfassen, welche vor Entsendung durch Assessment-Teams auf ihre Einsatzbereitschaft zu überprüfen wären(FN14). (Die unter Mitwirkung Österreichs geschaffene SHIRBRIG(FN15) wird in diesem Zusammenhang im Bericht ausdrücklich erwähnt). Für die konkrete Missionsplanung sollte ein Pool von Experten (rund 100) geschaffen werden, die im Anlassfall kurzfristig die Umsetzung der Planungen des Department for Peacekeeping Operations (DPKO) beschleunigen und als Teil des Mission startup teams in den Einsatzraum verlegen könnten(FN16). Für die Anfangsphase einer Mission sollte der Generalsekretär darüber hinaus über ein frei disponierbares Budget von bis zu 50 Mio. USD verfügen, bis die komplizierten Budgetabläufe zur Wirkung kommen.
- Dem gegenwärtigen nationalen Engagement in PSO wird durch den Panel besondere Aufmerksamkeit geschenkt. Es wird zwar darauf hingewiesen, dass die USA und Europa bei den laufenden Operationen SFOR und KFOR starke Kontingente eingesetzt hätten, allerdings gehe dies zu Lasten der Verfügbarkeit von gut ausgebildeten und ausgerüsteten Soldaten und Einheiten(FN17) bei direktgeführten VN-Operationen(FN18). Auch die Konzentration der EU-Staaten auf die Erreichung ihres Headline Goal wird indirekt angesprochen(FN19). Die Vereinten Nationen schätzen die mögliche Abstützung auf einen regionalen und möglicherweise globalen Akteur, der bei weitem mehr als eine Brigade verfügbar machen kann, recht realistisch ein: " ..., developed States tend not to see strategic national interests at stake. The downsizing of national military forces and the growth in European regional peacekeeping initiatives further depletes the pool of wellequipped military contingents from developed countries to serve in United Nationsled operations."(FN20) - Erhöhung der Planungskapazität im VN-Hauptquartier.
- Besonders hingewiesen wird auf die erforderliche Qualität des im Sekretariat eingesetzten Personals und auf eine neue Unternehmensphilosophie im Zusammenhang mit dem zunehmenden Abgang insbesondere von jüngerem Personal: "Unless managers at all levels, beginning with the Secretary-General and his senior staff, seriously address this problem on a priority basis, reward excellence and remove incompetence, additional resources will be wasted and lasting reform will become impossible."(FN21) - Schließlich werden die Mitgliedsstaaten aufgefordert, "to reflect their working culture and methods. It is incumbent upon Security Council members, for example, and the membership at large to breathe life into the words they produce, as did, for instance, the Security Council delegation that flew to Jakarta and Dili in the wake of the East Timor crisis in 1999, an example of effective Council action at its best: res, non verba".(FN22) Bewertung: Die Schaffung einer UN-Peace Force, als aus Sicht der Vereinten Nationen durchaus nachvollziehbare "Ideallösung" unter Führung eines "VN-Militärstabes" wird zwar im Bericht nicht explizit vorgeschlagen, einzelne Teilschritte dazu werden jedoch als wesentliche Voraussetzung einer dauerhaften Weltbefriedung gesehen. Die Umsetzung würde bedeuten, auf nationaler Ebene eine "angemessene" Truppenstärke als stehende Einheit zur Verfügung und zum Einsatz im Rahmen einer UN-Peace-Operation bereitzuhalten. Dabei ist im Sinne der Vereinten Nationen allerdings nicht an "Mehrfachbindung" gedacht, sondern an die ausschließliche VN-Verwendung. Unter Berücksichtigung der Herausforderungen des EU-Headline Goal werden die europäischen Staaten wohl auch zukünftig von einer ausschließlichen Bindung nationaler Kräfte an die Vereinten Nationen Abstand nehmen und "Doppelassignierungen" mit Priorität für EU-geführte, aber nach Möglichkeit durchaus VN-mandatierte Operationen vornehmen.
Hinsichtlich der militärischen Interventionen seitens der Vereinten Nationen ist eine tendenzielle Wendung in Richtung einer rechtzeitigen Reaktion bei innerstaatlichen Konflikten, insbesondere bei massiven Menschenrechtsverletzungen und Völkermord, zu erkennen. Die einschlägigen Sicherheitsratsresolutionen beziehen sich vornehmlich auf Kapitel VII der SVN, d.h. mit Autorisierung der Anwendung von Zwangsgewalt im Anlassfall. Eine wesentliche Determinante für Erfolg oder Misserfolg von UN-Peace-Operations wird weiterhin "das Geld" sein. Die umfassenden Empfehlungen des Panels sind als sinnvoller Ansatz für ein effizienteres Agieren der Vereinten Nationen im Rahmen von Friedensmissionen zu bewerten. Deren Implementierung wird jedoch längere Zeit (mehrere Jahre) in Anspruch nehmen. Wie die Erfahrungen aus anspruchsvolleren und komplexeren Missionen (wie z.B. UNOSOM, UNPROFOR) gezeigt haben, werden die Vereinten Nationen daher bis auf weiteres gut beraten sein, die militärische Komponente an andere internationale Organisationen, regionale Kooperationen bzw. Coalitions of the Willing unter Führung einer initiativen Lead Nation oder Framework Nation zu delegieren.
Die oben angesprochene Trendwende der UN-Policy im Rahmen von militärischen Interventionen soll darüber hinaus durch eine neu geschaffene International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS)(FN23) verstärkt werden.
OSZE
Neben der wichtigen Rolle im Bereich der Konfliktprävention und des postconflict peacebuilding hat die OSZE theoretisch auch die Möglichkeit, Friedensmissionen mit Truppen durchzuführen.
Die damalige KSZE hatte sich zur Aufnahme von Peacekeeping-Operationen in das eigene Aktivitätsprogramm bereits 1992(FN24) entschlossen. Ein einziges Mal bereitete sie sich auf die Durchführung einer solchen Aufgabe vor, nämlich im Falle der Stationierung von Peacekeeping-Truppen im armenischaserischen Konfliktgebiet Nagorno-Karabach. Bislang blieb es bei den Vorbereitungen. Die extra für diese Mission in Wien etablierte HLPG (High Level Planning Group) arbeitet mittlerweile "seit Jahren" an dem Projekt.(FN25) Neben der HLPG und generell eingeschränkten militärischen Kapazitäten im Konfliktverhütungszentrum verfügt die OSZE über keinerlei militärische Strukturen.
Selbst wenn die OSZE die für sie auf Grund der Organisationsstruktur und der vorhandenen Planungs- und Durchführungskapazitäten sehr anspruchsvolle Aufgabe einer Peacekeeping-Operation übernehmen würde, müsste sie sich auf eine Staatenkoalition oder ein Bündnis abstützen. Darüber hinaus wäre, falls im Anlassfall erforderlich, die Anwendung von Zwangsgewalt im Rahmen der Operation durch die Vereinten Nationen "abzusegnen". Der entscheidende Punkt ist jedoch, dass die OSZE in ihren Grundsatzdokumenten gar keine robuste Art von PSO vorsieht.
Was die Führung von militärischen Kontingenten im Rahmen von PSO betrifft, so wird die OSZE wohl weiterhin keine Rolle im Rahmen des internationalen Krisenmanagements spielen. Diese Funktion wird ohnedies durch die NATO und die EU bzw. allenfalls direkt durch die Vereinten Nationen unter Abstützung auf eine Staatenkoalition abgedeckt.
NATO
Die NATO verfügt für die Einbringung der militärischen Komponente im Rahmen des internationalen Krisenmanagements über alle Voraussetzungen, insbesondere über eingespielte "C3I-Strukturen" (Command, Control, Communication, Intelligence) und von Mitgliedsstaaten bereitgestellte strategische Transport- und Logistikressourcen.
Die NATO verfügt jedoch bis auf wenige Ausnahmen(FN26) nicht über direkt unterstellte Streitkräfte (NATO-Command-Forces), allerdings über eine umfangreiche multinationale Hauptquartiersstruktur(FN27) auf politischmilitärischer, strategischer, operativer und operativtaktischer Ebene.
Erst im Anlassfall werden nationale Streitkräfte den jeweiligen NATO-Befehlshabern im Wege der so genannten TOA (Transfer of Authority) unterstellt (OPCOM: Operational Command, was jedoch durchwegs die Ausnahme ist) bzw. auf Zusammenarbeit angewiesen (OPCON: Operational Control, was die Regel darstellt und dem jeweiligen NATO-Befehlshaber bestimmte Einschränkungen insbesondere bezüglich der Disposition, Strukturierung und Rules of Engagament der jeweiligen nationalen Kontingente auferlegt).
Dies trifft auch auf nationale Einheiten/Verbände in multinationalen Großverbänden(FN28) zu, wo von vornherein nur die Soldaten des "Hauptquartiers" in ihrer "internationalen Kapazität" für Übungen, Planungen und konkrete Einsatzvorbereitungen der NATO zur Verfügung stehen.
Ausgewählte nationale Streitkräfte werden jedoch bereits in Zeiten des "relativen Friedens" in ein bestimmtes Verhältnis zur NATO gebracht(FN29). Sie werden definiert als NATO-Assigned Forces, NATO-Earmarked Forces und Other Forces for NATO.
Basierend auf dem NATO-Gipfel von Rom (1991) wurden die im Rahmen von NATO-Operationen (vorrangig ausgerichtet auf Operationen nach Artikel V des NATO-Vertrages von Washington, also für den Verteidigungsfall) vorgesehenen konventionellen Streitkräfte(FN30) bisher in vier Kategorien gemäß ihren jeweils zu erfüllenden Reaktionszeiten unterteilt: Immediate Reaction Forces, Rapid Reaction Forces, Main Defence Forces und Augmentation Forces.
Diese Kategorisierung befindet sich seit dem Gipfel von Washington (1999) im Umbruch. Auch auf Grund der zunehmenden Konzentration der NATO auf nonarticle V-operations werden zukünftig Forces of Higher Readiness (FHR), Forces of Lower Readiness (FLR) und Longer Term Build up Forces unterschieden.
Der NATO-Streitkräfteplanungsprozess zwingt die Mitglieder zur genauen Analyse ihrer eigenen militärischen Mittel und Fähigkeiten und erzeugt im Fall der Nichterfüllung vorgegebener Ziele in gewisser Weise Druck auf sie, um ihre Beiträge im Sinne der Solidarität in quantitativer und qualitativer Hinsicht den Erfordernissen und Standards anzupassen. Ein ganz wesentlicher Faktor wird sein, keine unnötige Duplikation mit der EU-Streitkräfteplanung zu erzeugen.
NATO-Generalsekretär George Robertson führt dazu aus: "Wenn die Europäer mehr Mittel bereitstellen, um eine der so genannten Petersberger Aufgaben erfüllen zu können, so handelt es sich genau um die gleichen Truppen, die auch die NATO benötigt ... Die NATO gewinnt, wenn die europäischen Partner ihre Fähigkeiten ausbauen und auf einen modernen Stand bringen, und die europäische Dimension profitiert in jenen Fällen, wo die Allianz als Gesamtes nicht involviert ist. ... Es muss die Möglichkeit geschaffen werden, dass die EU in einer klar begrenzten Mission aktiv werden kann und gleichzeitig die NATO etwas anderes tut."(FN31) Die Operation Allied Force gegen das Regime der Bundesrepublik Jugoslawien verdeutlichte die militärischen Fähigkeiten der NATO. Sie hat jedoch gezeigt, dass die USA bei derartigen Missionen das Geschehen dominieren, die Europäer dazu nicht in der Lage sind und die militärtechnologische Lücke zwischen den beiden größer geworden ist. Die Frage, ob außer der Balkanregion weitere potenzielle Einsatzräume für NATO-Nicht-Artikel V-Operationen in Betracht gezogen werden können, ist realistischerweise zu verneinen. In anderen Regionen (Kaukasusregion, Naher Osten) wäre wohl das dadurch entstehende Spannungsverhältnis mit Russland und anderen regionalen Mächten zu hoch bzw. könnte eine NATO-geführte PSO nicht den VN-Sicherheitsrat "passieren".
In potenziellen außereuropäischen Krisenregionen wäre wohl eher an die EU (möglicherweise unter Abstützung auf NATO-Mittel und Fähigkeiten, wobei bei Operationen im Nahen Osten das "besondere" Verhältnis zwischen der Türkei und der EU in die Erwägungen einzubeziehen wäre) oder eine Coalition of the Willing bezüglich der Stellung der militärischen Komponente (im Falle der EU auch anderer Komponenten) zu denken. Wie die im militärischen Sinne erfolgreichen Beispiele in Bosnien-Herzegowina mit SFOR und im Kosovo mit KFOR gezeigt haben bzw. zeigen, wird die NATO bis auf weiteres der überragende militärische Akteur im internationalen Krisenmanagement im europäischen Raum bleiben, insbesondere bei komplexen, militärisch riskanteren und herausfordernderen Missionen.
Europäische Union
Für Österreich ist der Aufbau der militärischen Strukturen und die Erreichung der Zielsetzungen des EU Headline Goal eine besondere Herausforderung, da es dabei das erste Mal im Rahmen einer internationalen Organisation als gleichberechtigter Partner mit allen Rechten und Pflichten an Planungen und Implementierungen teilnimmt.
Die so genannten Petersberg-Aufgaben stellen die Grundlage für die Entwicklung von Szenarien für den Einsatz der militärischen Komponente im Rahmen des EU-Krisenmanagements dar. Sie umfassen Humanitarian and Rescue Tasks, Peacekeeping und Tasks of Combat Forces in Crisis Management including Peacemaking.(FN32) Die Militärgremien der EU leiteten daraus folgende Szenarien ab, die wiederum als Basis für die Festlegung des voraussichtlichen Kräftebedarfs dienen: - Conflict Prevention (durchaus auch mit militärischen Mitteln im Sinne präventiver Stationierung, Aufklärung, Überwachung etc.), - Humanitarian Support(FN33) einschließlich Evacuation Operations, - Separation of Parties by Force.
Das traditionelle Peacekeeping fehlte ursprünglich in diesen Szenarien. Diese Einsatzart wurde als Steady State hinzugefügt.
Bezüglich der geografischen/räumlichen Festlegung möglicher militärischer Interventionen durch die EU wird die Fixierung einer bestimmten Kilometerdistanz "ab Brüssel" von vielen Vertretern der Mitgliedsstaaten als reine Planungsrichtlinie betrachtet, die allerdings mit den im Rahmen des VN-Millenniumsgipfels angedeuteten Schwergewichtsräumen der EU grundsätzlich übereinstimmt. Davon ausgenommen werden Operationen zur humanitären Hilfeleistung einschließlich Evakuierungsoperationen und Operationen zur Katastrophenhilfe sein.
In diesen Bereichen sieht sich die EU zukünftig als "globaler Akteur". Unter Berücksichtigung der Parameter (4.000 Kilometer, Einsatz in bzw. um Europa) kommen als potenzielle Einsatzräume für "EU-konzertierte" militärische Interventionen neben Südosteuropa die Kaukasusregion, der Nahe und gegebenenfalls Mittlere Osten und der nordafrikanische Raum in Betracht. Darüber hinausgehende Einsätze (insbesondere im zentralafrikanischen Raum) können zwar im Rahmen einer Coalition of the Willing einzelner EU-Mitgliedsstaaten erfolgen, dürften jedoch bis auf weiteres nicht als EU-Aktion erfolgen.
Bei der Aufgabenteilung mit der NATO(FN34) im militärischen Krisenmanagement können folgende Determinanten zu Grunde gelegt werden: Für Einsätze im "unteren" Spektrum der Petersberg-Missionen (präventive Einsätze mit der Charakteristik des Peacekeepings, Operationen zur humanitären Hilfeleistung) in und um Europa wird die EU zukünftig die dominierende Rolle spielen, um einerseits mehr Verantwortung in ihrer unmittelbaren Interessenssphäre zu übernehmen und andererseits der NATO (besonders den USA) Handlungsspielraum für alternative Operationen zu geben.
Bei Einsätzen im "oberen Segment" der Petersberg-Missionen wird die EU dann als "führender" Akteur tätig, wenn die NATO dies aus bestimmten Gründen nicht übernehmen will (politische Gründe) oder kann (Bindung durch andere Einsätze).
Neben der Möglichkeit einer rein EU-autonom geführten und durchgeführten Operation wird sich die EU allerdings bei derartigen Einsätzen im Sinne der zwischen den beiden Organisationen noch im Detail auszuverhandelnden Bestimmungen(FN35) auch auf NATO-Mittel und -Fähigkeiten abstützen können, so sie das beantragt und die NATO dem zustimmt(FN36). Die Unterstützung durch die NATO erfolgt daher in diesem Fall unter der politischen Autorität der EU.
Da die EU im Unterschied zur NATO militärische Strukturen nur auf strategischer Ebene(FN37) eingerichtet hat, muss sie sich im Falle eines militärischen Engagements bei der Abdeckung der "strategischoperativen" und "operativtaktischen" Ebene entweder auf Kapazitäten der Mitgliedsstaaten oder der NATO abstützen.
Das entscheidende Kriterium sind dabei die Auswahl des unter der Führung des EU-Hauptquartiers stehenden OHQ (Operation Headquarters), welches von der NATO oder einer EU-Nation anzubieten und durch Personal der Partner (auch Drittstaaten, wenn diese sich an der Operation mit Truppen beteiligen) zu verstärken wäre und am "Friedensstandort" verbleibt, sowie die Auswahl des die Truppen im eigentlichen Einsatzraum führenden FHQ (Force Headquarters), das entweder ein durch die NATO gestelltes und andere Truppensteller verstärktes CJTF-HQ (Combined Joint Task Force-HQ(FN38)) oder ein Hauptquartier eines "europäischen Großverbandes" sein kann.
Dem FHQ können, abhängig vom Bedarf und dem Umfang der eingesetzten Streitkräfte, sogenannte CC‘s (Component Commands; z.B. Land CC, Maritime CC, Air CC, Psychological Operations CC, Special Operations CC) zugeordnet werden, denen schließlich national oder multinational zusammengesetzte Verbände auf Divisions- bzw. Brigadeebene untergeordnet sind. Bei "kleineren" Operationen kann auf die Ebene der Component Commands verzichtet werden.
Für den Fall einer EU-geführten Operation unter Abstützung auf NATO-Mittel und -Fähigkeiten wurde seitens der NATO bereits klar festgestellt, dass der Kommandant des NATO-gestellten OHQ DSACEUR (Deputy Supreme Allied Commander Europe) sein wird(FN39).
Dieser bildet sein OHQ grundsätzlich collocated with SHAPE (Supreme Headquarters Allied Powers Europe) in Mons/Belgien unter Einbeziehung vorwiegend von Personal des CJPS (Combined Joint Planning Staff)(FN40), SHAPE und zusätzlichen Verstärkungen aus den NATO/EU-Ländern und allenfalls truppenstellenden Drittstaaten. Das NATO-gestellte FHQ wird ein aus untergeordneten Hauptquartieren zu selektierendes(FN41) CJTF-HQ bzw. ein Teilstreitkraftkommando mit Verstärkungselementen anderer Teilstreitkräfte sein.
Für den Fall einer "EU-autonom" geführten und durchgeführten Operation zeichnen sich insbesondere folgende Varianten für die Stellung des OHQ, das jedenfalls durch Abstellung von Personal der Partner zu verstärken sein müsste(FN42), ab: Es sind dies das PJHQ (Permanent Joint Headquarters) des Vereinigten Königreiches, das COIA (Centre Operationelle Interarmees) Frankreichs, das Einsatzführungskommando Deutschlands sowie das COI (Commando Operativo Interforze) Italiens.
Das OHQ ist für die Umsetzung der politischen/militärstrategischen Vorgaben des "EU-Hauptquartiers" in Brüssel gegenüber dem FHQ im Einsatzraum verantwortlich.
Während im Fall der Abstützung auf die NATO ein FHQ generell zur Verfügung stünde, sind potenzielle FHQs in der erforderlichen Konfiguration, welche zur Teilstreitkräfteübergreifenden Führung fähig sind, innerhalb der EU-Staaten nur bedingt vorhanden. Für den Fall einer EU-autonomen Operation im oberen Spektrum der Petersberg-Aufgaben mit einer gemäß Headline Goal maximalen Truppenstärke von 60.000 Soldaten wird zweifellos ein "jointfähiges"(FN43) FHQ im Einsatzraum erforderlich sein, das über seine Component Commands die Truppen führt. Faktum ist jedoch, dass derzeit ein solches nicht zur Verfügung steht.
Für den Fall einer qualitativ und quantitativ weniger anspruchsvollen Mission könnte die EU bei der Stellung des FHQ jedoch auf ein Land Component Command zurückgreifen, welches "jointfähig" zu machen wäre und im Sinne der Vorgaben des Headline Goal (einjährige Einsatzdauer) nach sechs Monaten abgelöst werden müsste.
Dafür könnten das Eurokorps und das Allied Rapid Reaction Corps (ARRC) herangezogen werden. Während der Stab des Eurokorps auf Grund seiner "europäischen" Zusammensetzung für autonome EU-Operationen verwendbar ist, trifft dies beim ARRC durch die Beteiligung zahlreicher Nicht-EU-Staaten (u.a. die USA und die Türkei) nicht zu.
Unter Berücksichtigung des Zeitaspekts (Einsatzdauer, Ablösung) wird es daher erforderlich sein, zumindest einen weiteren "europäischen" Korpsstab verfügbar zu haben. Der Stab des deutschniederländischen Korps könnte nach einer effizienteren Ausstattung und Verlegungsfähigkeit zukünftig dafür herangezogen werden.
Der zwischenzeitlich durch die EU-Staaten "eingemeldete" Pool an Kräften stellt ein beachtliches Potenzial dar. Ein den Erfolg einer militärischen Operation maßgeblich beeinflussendes Kriterium sind jedoch die strategischen (kollektiven) Mittel und Fähigkeiten: strategische Lufteinsatzmittel (z.B. strategische Bomber, AWACS), Tankflugzeuge, strategische Transportflugzeuge, strategische maritime Einsatzmittel (z.B. Flugzeugträger), strategische Aufklärungsmittel (einschließlich Intelligence) sowie Führungs- und Kommunikationssysteme.
Im Bereich der Assignierung strategischer Mittel und Fähigkeiten sind derzeit folgende Tendenzen erkennbar: Die Masse der Mittel wird durch Großstaaten abgedeckt werden, da auf Grund der enormen Kosten nur diese in der Lage sein werden, substanzielle Beiträge zu leisten. Die langfristigen Beschaffungsvorhaben der europäischen Großstaaten bestätigen dies. Trotzdem wird auch von Kleinstaaten ein Beitrag erforderlich sein, der ihrer wirtschaftlichen und politischen Stellung innerhalb der Union entspricht. Darüber hinaus werden regionale Kooperationen in allen Teilstreitkraftbereichen (sowohl was die Rüstung als auch die Strukturierung betrifft) auf Grund der engen finanziellen Rahmenbedingungen unausweichlich sein.
Die entscheidende Frage für den Erfolg des militärischen Krisenmanagements der EU wird sein, ob die Mitgliedsstaaten bereit sein werden, nationale Interessen im Anlassfall einer gemeinschaftlichen Vorgangsweise unterzuordnen und dafür notwendige Strukturmaßnahmen in Angriff zu nehmen. Die Grundlagendokumente sind erstellt worden. Nun wird es an den Mitgliedsstaaten liegen, "Taten folgen zu lassen".
Den großen "Drei" wird dabei die besonders schwierige Rolle zufallen, ihre nationalen Standpunkte anzugleichen und die anderen im Sinne der gemeinsamen Zielsetzungen "mitzureißen", ohne sie jedoch zu bevormunden: " ..., the big three together represent a broad coalition of interests within the EU, each of them bringing different perspectives, traditions and inclinations on the use of force: Britain is more global and Atlanticist, France keener on an ‚autonomous‘ Europe and Germany embodies the virtue of the European Union as a civilian power. As a result, when these three agree, they represent a wide range of concerns among the EU membership as a whole. No other group of EU states is in that position. Therefore France, Britain and Germany represent a natural leadership group in crisis management that involves military operations".(FN44) Kleineren EU-Staaten wird nichts anderes übrig bleiben, als sich (zumindest für das obere Spektrum der Petersberg-Aufgaben) im Sinne einer strategischen Partnerschaft an einen größeren Partner "anzulehnen". "This, then, is Europe’s military revolution. It has only just begun."(FN45) Im Vergleich zu den oben angesprochenen Organisationen ist das "Wachstumspotenzial" im Rahmen eines umfassenden internationalen Krisenmanagements bei der EU auf Grund ihrer einzigartigen "Säulenstruktur" am größten. Vorausgesetzt, die nationalen Interessen können annähernd angeglichen werden, wird sich die EU trotz ihrer Entscheidungsautonomie zu einem starken regionalen Akteur für die Vereinten Nationen zur Förderung von Stabilität und Sicherheit entwickeln.
Die größte Stärke der EU liegt jedoch in der potenziellen Fähigkeit, alle Komponenten einer Mission abdecken zu können: die politischdiplomatische, die humanitäre, die administrative, die institutionenbildende, die wirtschaftliche, die polizeiliche und die militärische Komponente.
Die dazu erforderlichen Strukturmaßnahmen und Investitionen stellen eine hohe Herausforderung für die Mitgliedsstaaten dar, und haben daher auch maßgeblichen Einfluss auf die österreichischen Planungen. Mitglieder in einem Verteidigungsbündnis sind darüber hinaus mit den Erfordernissen konfrontiert, anteilsmäßig Kräfte für den Fall der Bündnisverteidigung bereitzustellen.
Kapazitäten und Fähigkeiten von Kräften für Peace Support Operations und Kräften zum Zwecke der Landesverteidigung bzw. Bündnisverteidigung können dabei durchaus zur Deckung gebracht werden. Kampftruppen können nach entsprechender "Umschulung" durchaus auch für weniger anspruchsvolle Peacekeeping-Aufgaben herangezogen werden. Unter der Voraussetzung, dass die materielle Ausstattung gegeben ist, sind sie jedoch im Anlassfall auch in der Lage, eskalierende Situationen zu meistern.
Eine der wichtigsten Zielsetzungen der EU sollte es sein, einen von den Mitgliedern akzeptierten Kriterienkatalog zu entwickeln, unter welchen Voraussetzungen die EU eine internationale Intervention vornehmen oder sich an einer solchen beteiligen soll.
Kriterien für die nationale Beteiligung an internationalen Interventionen
Die Teilnahme an internationalen Interventionen stellt für viele Regierungen (in vielen Staaten ist darüber hinaus das Parlament einzubinden) keine "Routineentscheidung" dar. Viele Faktoren sind bei der Entscheidungsfindung zu berücksichtigen.
Besonders problematisch sind nationale Entscheidungsfindungsprozesse hinsichtlich einer militärischen Intervention aus humanitären Motiven ohne Autorisierung durch die Vereinten Nationen, daher einer juristisch/völkerrechtlich "nicht legalen", jedoch ethisch legitimen Intervention.
Folgende Hauptkriterien(FN46) könnten dafür zu Grunde gelegt werden: ein völliger Zerfall der staatlichen Struktur und Gesellschaft, objektiv festgestellte massive Verletzungen der Menschenrechte mit der Gefahr der Ausweitung zum Völkermord bzw. massive Vertreibungen, keine Maßnahmen durch die Vereinten Nationen auf Grund der Blockade durch Mitglieder des Sicherheitsrates sowie die Proportionalität des Einsatzes der militärischen Mittel.
Jeder Staat hat seine "eigenen" Kriterien, die bei der Prüfung einer Teilnahme an einer internationalen Intervention herangezogen werden. Diese Kriterien sind entweder in "Katalogen" zusammengefasst und in international zugänglichen "White Papers" publik gemacht, in Ressortübereinkommen festgelegt oder einfach in einer generischen und ständig weiterentwickelten "Checkliste" zusammengefasst. Ob sich im Anlassfall die politische Führung tatsächlich mit "ihrem" Kriterienkatalog auseinandersetzt, bleibt dahingestellt. Auf jeden Fall bietet ein derartiger Katalog eine Hilfestellung bei der Entscheidungsaufbereitung für die höheren Beamten der befassten Ministerien.
Für Mitglieder der NATO bzw. der EU sind bei der Beurteilung neben nationalen Aspekten auf alle Fälle auch die Gemeinschaftsinteressen und Planungen im Rahmen der Organisation zu berücksichtigen. Eine "klare Nichtteilnahme" eines Mitgliedstaates an einer als "konzertierte Aktion" geplanten Mission wäre von den Partnern wohl schwer zu akzeptieren und würde dem "solidarischen Verhalten" widersprechen. Somit muss ein NATO- bzw. EU-Mitglied wohl danach trachten, auch bei Missionen, die gemäß dem nationalen "Kriterienkatalog" keine konkrete Teilnahme mit Truppen erfordern würden, zumindest einen symbolischen Beitrag zu leisten (z.B. durch Bereitstellung von Infrastruktur für Partner, finanzielle Beiträge oder Schwergewichtsbildung bei anderen Komponenten einer internationalen Mission).
In den USA wird neben der Presidential Decision Directive (PDD)-25 vom Mai 1994 (White Paper: The Clinton Administration’s Policy on Reforming Multilateral Peace Operations) bei der Beurteilung eines Engagements in PSO u.a. die PDD-56 vom Mai 1997 (White Paper: The Clinton Administration’s Policy on Managing Complex Contingency Operations) zu Grunde gelegt. Dieses PDD-56 gibt genaue Richtlinien für die interministerielle Beurteilung, die in einem Political-Military Implementation Plan mündet, welcher insbesondere beinhalten soll(FN47): Situation Assessment, U.S. Interests, Mission Statement, Objectives, Desired Political-Military End State, Concept of the Operation, Lead Agency Responsibility, Transition/Exit Strategy, Organizational Concept, Preparatory Tasks, Functional or Mission Area Tasks/Agency Plans.
Die für den Political-Military Implementation Plan erforderlichen Beiträge (Agency Plans) werden seitens der einzubindenden Ministerien und Behörden unter Zuhilfenahme einer umfangreichen Checkliste und Eintragen in vorgegebene Tabellen erstellt. Als Beispiele für Agency Plans werden angeführt: Plan for Military Operations, Plan for Humanitarian Relief Operations, Plan for Demobilization of Forces, Plan for Civilian Police Equipment and Training, Plan for Election Support Activities, Plan for Demining Operations, Plan for Infrastructure Restoration, Plan for Refugee Return, Plan for Professionalizing Armed Forces, Plan for Human Rights, Plan for Public Diplomacy.
Die dargestellte Vorgangsweise der USA für die Planung und Durchführung von internationalen Interventionen aller Art mag zwar übertrieben erscheinen, fördert jedoch das Verständnis der einzelnen Bearbeiter für die Aufgaben der "anderen", erleichtert das strukturierte Vorgehen und fördert insbesondere das rasche "Hineinfinden" in die Materie von neuen Bearbeitern in den einzelnen Ressorts. Die PDD-56 könnte als hervorragende Basis für einen ähnlichen Plan der im internationalen Krisenmanagement tätigen österreichischen Ministerien dienen, die das gemeinschaftlich erarbeitete Ergebnis dann dem Nationalen Sicherheitsrat vorzulegen hätten.
Ähnlich den USA haben auch andere Staaten Weißbücher herausgegeben, in denen besonders auf PSO eingegangen wird(FN48). Kanada hat den EU-Staaten einen klaren Kriterienkatalog4(FN9) vorgelegt, unter welchen Bedingungen eine kanadische Teilnahme an einer EU-geführten Operation möglich sein könnte: "There must be international political will for the mission. Missions should have a clear and enforcable mandate. This mandate should be realistic and achievable both politically and militarily. Every mission should have an identifiable and accepted reporting authority - it should be clear who is in charge. The composition of the force should be appropriate to what is anticipated on the ground. A force should have adequate resources both to protect itself and to enforce its mandate. In missions where both military forces and civilian organizations are involved, there should be a clear and efficient division of responsibilities between the two groups. At the lowintensity end of the spectrum, all parties to the conflict must accept Canada’s participation in the mission (this does not apply in the case of peace enforcement missions). The size, training and equipment of the force should be appropriate to the mission and must be flexible enough to respond to changes over the mission’s entire duration. There must be a defined concept of operations, an effective command and control structure and clear rules of engagement. These must give the force commander the flexibility to respond to changing circumstances on the ground. There should be a clear indication that the mission will suceed. An endstate or exitstrategy should ideally be defined in advance of any deployment. There should be Canadian representation in the command structure.
The risk to Canadian Forces personnel must be acceptable under the circumstances. Finally, consideration must be given as to whether Canadian participation will jeopardize other committments, and whether participation is adequately and equitably funded and logistically supported." Auch zum "interministeriellen Entscheidungsfindungsprozess" über die mögliche Teilnahme Kanadas an PSO besteht ein Grundsatzdokument, welches die Kompetenzen der befassten Ressorts und diejenigen insbesondere innerhalb des kanadischen Verteidigungsministeriums(FN50) regelt. Dieses dreizehnseitige Dokument(FN51) gliedert sich in: Guidelines for Participation, External Process (gemeint: Planungsprozesse bei den Vereinten Nationen bzw. allenfalls anderen führenden internationalen Organisationen), Canadian Political Decisionmaking Process, Inter-Departmental Process (gemeint: interministerielle Abstimmung) und National Defence: Intra-Department Planning Process.
Als ganz wesentliches Kriterium wird die frühzeitige politische Planungsrichtlinie an die "Beamten" hervorgehoben, um unnötige Planungen in politisch nicht gewollte oder nicht opportune Richtungen zu vermeiden: "One of the first steps must be to get general political giudance as to whether a particular mission is conceivable or not. Guidance must come from the Prime Minister, Minister of National Defence and Minister of Foreign Affairs."(FN52) In Österreich resultiert die Beurteilung einer möglichen Teilnahme an einer internationalen Intervention einerseits aus den sehr ausführlichen diesbezüglichen Ministerratsbeschlüssen(FN53), andererseits aber auch aus der über Jahrzehnte geübten Praxis, wonach hochrangige Beamte in Abstimmung mit ihren counterparts die tatsächliche politische Entscheidung aufbereiteten. In vielen Fällen basiert die Nachvollziehbarkeit der jeweiligen österreichischen Position auf Protokollen über jeweilige Sitzungen des Ministerrates, der entweder einen Bericht eines oder mehrerer Minister über beabsichtigte Maßnahmen zur Kenntnis nimmt oder als Gremium einen Beschluss fasst.
Eine Checkliste für zukünftige Entscheidungen könnte folgende Punkte (hier mit Schwergewicht auf eine mögliche militärische Beteiligung bezogen) beinhalten: Gibt es für die weiteren Planungen bereits politische Vorgaben? Wie sieht das nationale/außenpolitische Interesse Österreichs für den konkreten Fall aus? Gibt es besondere wirtschaftliche Interessen Österreichs im Missionsgebiet? Welche internationalen Organisationen werden sich überhaupt in der Mission engagieren? Wie sieht deren Rollenaufteilung aus? Für den Fall einer UNO- bzw. OSZE-Autorisierung: Besteht ein klares Mandat für die Mission? Ist ein solches absehbar? Besteht ein klar definierter Endstatus? Gibt es einen Konsens der Konfliktparteien zum internationalen Engagement (dieser Konsens ist nicht unbedingt ein Muss-Kriterium, hat aber Auswirkungen auf die Zusammensetzung und Vorbereitung des Kontingents)? Erfolgt der mögliche Einsatz in einem friedlichen (im Sinne eines der internationalen Mission freundlich gesinnten), möglicherweise feindseligen oder höchstwahrscheinlich feindseligen Umfeld? Welchem Risiko wird dabei das eigene Personal ausgesetzt sein? Gibt es eine Rückzugsstrategie der führenden Organisation/Nation für den Fall einer massiven Lageverschlechterung? Gibt es eine informelle oder gegebenenfalls bereits formelle Anfrage seitens einer internationalen Organisation oder eines betroffenen Staates (im Falle einer humanitären Hilfeleistung oder Katastrophenhilfe) an Österreich? Wie sehen die einzelnen Ressortinteressen an der geplanten PSO aus? Decken sich die Planungen mit den einschlägigen Konzepten? Welche Führungsorganisation ist vorgesehen/zeichnet sich ab (Lead Organization? Coalition of the Willing? Lead/Framework Nations?)? Wie soll die militärische Kommandostruktur aussehen (command arrangements)? Welche Aufgaben sind für die militärische Komponente zu erwarten? Welche Rules of Engagement sind zu erwarten? Wie sehen die SOFA bzw. SOMA(FN54)-Regelungen aus; welche Organisation ist für deren Verhandlung mit der/den Host Nation(s) verantwortlich? Wie sieht die Zeitplanung der führenden Organisation bzw. potenzieller Lead/Framework Nations aus? Welche Truppensteller haben bereits eine Teilnahme angekündigt, welche prüfen eine solche noch (insbesondere andere EU-Mitglieder)? Welche Einbindungsmöglichkeiten, besonders im Bereich der Führung und Logistik, bestehen für das österreichische Kontingent? Bestehen Einbindungsmöglichkeiten von Partnerbeiträgen in das österreichische Kontingent? Wenn ja, in welchen Bereichen und durch welche Partner?
Wie lange soll das österreichische Engagement voraussichtlich dauern? Ist die Entsendung des österreichischen Kontingents in der voraussichtlichen Konfiguration militärisch (im Sinne der personellen und materiellen Aufbringung, erforderlichen Ausbildung und Einhaltung des Zeitplanes) machbar? Hat das Engagement Auswirkungen auf andere Verpflichtungen? Bei Prioritätensetzung auf die aktuelle Mission: Welche Maßnahmen hinsichtlich anderer Missionen sind zu treffen? Ist die Entsendung des österreichischen Kontingents in der voraussichtlichen Konfiguration finanziell leistbar? Aus welchen Budgetressourcen wäre die Teilnahme abzudecken? Wie sieht die nationale öffentliche Unterstützung für die mögliche Entsendung eines österreichischen Kontingents aus?
Zusammenfassung und Schlussfolgerungen für Österreich
Die Charakteristik von PSO hat sich grundlegend geändert. Sie stellen eine komplexe und multifunktionelle Implementierung der politischen Entscheidung zur Intervention dar. Der globale Akteur VN ist auf Grund mangelnder eigener Kapazitäten gezwungen, verschiedene Komponenten im Rahmen von PSO an andere Akteure zu delegieren.
In Europa und im europäischen Umfeld zeichnet sich dabei eine verstärkte Präsenz der EU ab, die in bestimmten Situationen auf Mittel und Fähigkeiten der NATO zurückgreifen kann. Im Rahmen des internationalen Krisenmanagements kommt der Konfliktprävention und den Instrumenten des zivilen Krisenmanagements hohe Bedeutung zu. Hier sind auch kleinere Staaten gefordert, adäquate Beiträge zu leisten.
Die Streitkräfte der europäischen Staaten müssen sich von ihrer ursprünglich dominierenden Verteidigungsaufgabe auf rasche und (wenn erforderlich) durchschlagskräftige Interventionen im Rahmen des internationalen Krisenmanagements zur Implementierung der politischen Vorgaben einstellen.
Österreich als langjähriger Truppensteller bei traditionellen Peacekeeping-Missionen befindet sich bezüglich seiner Beiträge derzeit in einer Phase des "Umbruchs". Auf der einen Seite bestehen klare politische Beschlüsse und Richtlinien, auf der anderen Seite beeinträchtigt eine Fülle von Faktoren deren Umsetzung. Die Rahmenbedingungen für rasches Engagement in Missionen mit schwierigen Herausforderungen sind noch zu verbessern.
Das Schwergewicht des österreichischen Engagements wird im Rahmen der EU zu setzen sein, ohne jedoch die globale Dimension österreichischer Präsenz bei PSO zu vernachlässigen. Dazu ist es einerseits erforderlich, eine gesamtstaatliche Policy für Beiträge zum zivilen Krisenmanagement zu entwickeln. Über die bereits bestehende "Plattform für humanitäre und Katastrophenhilfe" sollte eine Schirmorganisation für alle anderen Instrumente des zivilen Krisenmanagements wie Polizeikräfte, Personal zur Stärkung des Rechtssystems, der zivilen Administration und des Zivilschutzes geschaffen werden. Zielsetzung sollte es sein, im Anlassfall mit einem umfassenden "österreichischen Paket" ein rasches Engagement sicherzustellen.
Im Rahmen des internationalen militärischen Krisenmanagements sollte sich Österreich auf Grund der derzeitigen (unzureichenden) Rahmenbedingungen auch weiterhin nicht an Peace Enforcement Operationen im Sinne von Peace Restoration (PSO mit Kriegscharakter) beteiligen. Zumindest bataillonsstarke Kräfte des Österreichischen Bundesheeres sollten jedoch in der Lage sein, im Sinne der Solidarität mit den anderen Truppenstellern im Anlassfall rasch an KFOR-ähnlichen Szenarien (VN-mandatierte Peace Enforcement Operation im Sinne von Peace Implementation) teilzunehmen. Auch für diese Herausforderung sind die Rahmenbedingungen noch entscheidend zu verbessern, denn: "Kein Staat der EU, schon gar nicht Deutschland oder Österreich, ist heute einer direkten militärischen Bedrohung ausgesetzt. Alle derzeit denkbaren militärischen Konflikte spielen sich außerhalb des ‚Vaterlandes‘ ab. Sie bedrohen nicht unser Leben, sondern unser Wohlleben: Flüchtlingsströme kosten Steuergelder; Krisen stören Handelsströme; Kämpfe unterbrechen Pipeline ... Diese Belastungen sind es, denen die Soldaten des Vereinten Europas entgegentreten müssen. Nicht in der Heimat, sondern irgendwo an der Peripherie, die sich immer weiter hinausschiebt - vom Balkan bis nach Afrika. Das erfordert hohe Einsatzbereitschaft, große Transportkapazität und ein Maximum an Professionalität. Denn wenn jemand schon außerhalb seiner Heimat den Kopf hinhält, dann hat er ein Anrecht darauf, dass alles Menschenmögliche getan wird, damit er lebend heimkehrt. Dazu gehört erstklassige Ausrüstung ... und erstklassige Ausbildung ...".(FN55) Ein ausschließliches Konzentrieren auf Kampfeinheiten bei PSO wäre jedoch zu vermeiden. Es sollte eine ausgewogene Balance zwischen herkömmlichen Peacekeeping-Missionen, Beobachtermissionen/zivilen Missionen mit Personal des BMLV, Operationen zur humanitären Hilfeleistung, Such- und Rettungsoperationen und militärisch anspruchsvolleren Missionen angestrebt werden.
Dazu wären alle Möglichkeiten regionaler Kooperationen einschließlich der "friedensmäßigen" Einbindung in multinationale Strukturen auszunutzen.
Die gegenwärtigen Auslandseinsätze des österreichischen Bundesheeres spiegeln die oben angeführte Balance sehr gut wider. Angesichts der eingeschränkten personellen Kapazitäten und (v.a. finanziellen) Mittel wird ein bedeutend höheres Engagement bei PSO als derzeit nicht zu erwarten sein. Allerdings sollte im Zusammenwirken mit Partnern zukünftig die Stellung eines "großen Verbandes" (Brigade) angestrebt werden.
Zur raschen Teilnahme an PSO im Sinne der Solidarität und gemeinsamen Lastenteilung werden die Kategorisierung der österreichischen Streitkräfte und das Abgehen vom strikten Freiwilligkeitsprinzip für Auslandseinsätze unausweichlich sein.
ANMERKUNGEN:
(Fußnote 1/FN1) Peace Support Operations ist ursprünglich ein NATO-Terminus. Er wird als Überbegriff für unter dem "Schutzmantel" der Vereinten Nationen und der OSZE durchgeführte multinationale, friedensunterstützende Aktivitäten verwendet. In der NATO-Doktrin für PSO wird zwischen Conflict-Prevention, Peace-Making, Peace-Keeping, Peace-Enforcement, Peace-Building and Humanitarian Operations unterschieden. Seit Anfang 1999 wird PSO in der sicherheitspolitischen Diskussion zunehmend durch den umfassenderen Begriff CRO (Crisis Response Operations) abgelöst. So wird in der Presseaussendung NAC-S(99)65 vom 24.4.1999 zum Strategischen Konzept der Allianz, das durch die Staats- und Regierungschefs anlässlich des NATO-Gipfels in Washington vom 23. bis 24.4.1999 genehmigt wurde, unter Punkt 10 bereits von CRO gesprochen: " ... And in order to enhance the security and stability of the Euro-Atlantic area: Crisis Management: ..., to contribute to effective conflict prevention and to engage actively in crisis management, including crisis response operations ...".
(FN2) Siehe dazu u.a. Holm, Tanke: Peacebuilding and Police Reform, Oslo 2000.
(FN3) Der Begriff Intervention ist dabei im Sinne der Definition von Ernst-Otto Czempiel zu verstehen: "Wer ... von außen einzuwirken versucht, der interveniert. Dabei ist es zunächst zweitrangig, ob er dies mit dem Schwert oder dem Scheckbuch unternimmt. Der Begriff der ‚Einmischung in die inneren Angelegenheiten‘ ließe sich präzise und politisch sinnvoll bestimmen als der Versuch eines auswärtigen Akteurs, auf das Herrschaftssystem eines Landes einzuwirken. Damit ist das Objekt von Intervention einigermaßen randscharf definiert". In: Czempiel, Ernst-Otto: Erfolgreich intervenieren - aber wie und wozu? In: Maßnahmen zur internationalen Friedenssicherung (Hrsg. Erich Reiter), Wien 1998, S.149.
(FN4) Siehe dazu auch die offizielle VN-Homepage: www.un.org, die eine hervorragende Übersicht über alle bisherigen und aktuellen Missionen bietet.
(FN5) Siehe dazu u.a.: Kulessa, Manfred: Stumpfes Friedensinstrument? Zur Problematik der UN-Sanktionen. In: Aus Politik und Zeitgeschichte, B16-17/98, S.31-38.
(FN6) Siehe dazu Artikel 43 der SVN.
(FN7) Siehe dazu Artikel 45 der SVN.
(FN8) Vereinte Nationen A/55/305-S/2000/809: "Report of the Panel on United Nations Peace Operations"; der Panel stand unter Leitung des früheren algerischen Außenministers Lakhdar Brahimi.
(FN9) Siehe dazu u.a. in: Die Welt online vom 6.9.2000: "Zahnloser Tiger vor dem Sprung. Die UNO geht mit hochgesteckten Zielen ins 21. Jahrhundert - und hofft auf Stärkung".
(FN10) Die Süddeutsche Zeitung zitierte dazu den ehemaligen Vorsitzenden des NATO-Militärausschusses, General Naumann, der Mitglied des Panels war: "Ich hoffe, die Staats- und Regierungschefs begreifen, dass die Vereinten Nationen insgesamt auf dem Spiel stehen". In: Süddeutsche Zeitung vom 24.8.2000, S.3.
(FN11) Siehe dazu u.a.: Nordquist, Myron H.: What color helmet? Reforming Security Council Peacekeeping Mandates. Newport Paper Nr.12, Newport/Rhode Island 1997.
(FN12) Vereinte Nationen A/55/305-S/2000/809: Report of the Panel on United Nations Peace Operations, Seite "X" (im Executive Summary).
(FN13) Hier könnte sich ein ideales Betätigungsfeld für Österreich in Zusammenarbeit mit Staaten aus der Region ergeben.
(FN14) Analog des Certification Process der NATO vor der Einbindung von durch PfP-Staaten gestellten Truppen in NATO-geführte PSO.
(FN15) Standby High Readiness Brigade mit Sitz des Kernstabes des Brigadekommandos bei Kopenhagen.
(FN16) Der Schaffung eines von Kanada vorgeschlagenen RDMHQ (Rapidly Deployable Mission Headquarters), welches aus Personal des DPKO und "earmarked personnel" der Mitgliedsstaaten bestehen sollte, standen die Non-Allied-Movement-Staaten bislang ablehnend gegenüber. Dass damit auch die Schaffung kohärenter Stäbe und Abläufe mit gemeinsamem Üben verhindert wird, liegt auf der Hand. Langsame Verfahren und langwierige Eingewöhnungsphasen des "zusammengewürfelten" Personals sind die Folge davon.
(FN17) "The troops that eventually arrive in theatre may still be underequipped: Some countries have provided soldiers without rifles, or with rifles but no helmets, or with helmets but no flak jackets, or with no organic transport capability ...". In: Vereinte Nationen A/55/305-S/2000/809, ... a.a.O., S.18.
(FN18) Dass die nichteuropäischen und nichtnordamerikanischen Vertreter des Panels diesen sehr klaren Formulierungen zugestimmt haben, ist als überraschend zu bewerten, spricht jedoch für dessen Zielorientiertheit.
(FN19) Die Implementierung der EU-Headline Goal-Verpflichtungen war neben anderen Gründen auch ausschlaggebend für den Abzug des österreichischen Kontingents von UNFICYP.
(FN20) Vereinte Nationen A/55/305-S/2000/809: "Report of the Panel on United Nations Peace Operations", S.18.
(FN21) Vereinte Nationen A/55/305-S/2000/809: "Report of the Panel on United Nations Peace Operations", Seite "xiv" (Executive Summary).
(FN22) Ebenda.
(FN23) Siehe dazu die offizielle Homepage: www.icissciise.gc.ca (FN24) Siehe dazu Teil III der Helsinki-Beschlüsse 1992: Early Warning, Conflict Prevention and Crisis Management (including Fact-Finding Missions and Rapporteur Missions and CSCE Peacekeeping), Peaceful Settlement of Disputes, Punkte 17-56.
(FN25) Österreich bekräftigte zu Beginn des Jahres 2000 seine Bereitschaft, sich mit einer gebirgsbeweglichen Infanterieeinheit an einer OSZE-Mission in Nagorno-Karabach zu beteiligen.
(FN26) Wie die 18 AWACS-Flugzeuge (Airborne Early Warning and Control System) mit multinationalen Einsatzcrews.
(FN27) Siehe dazu die NATO-Homepage: www.nato.int bzw. das NATO-Handbook. 50th Anniversary Edition, Brüssel 1999. Einen sehr guten Einblick in Entwicklung, Strukturen und die "täglichen Abläufe" im NATO-Hauptquartier bietet im Übrigen: Höfler, Günter: Die neue NATO, Wien 2000.
(FN28) Wie das deutschniederländische Korps mit Hauptquartier (HQ) in Münster, das Eurokorps mit HQ in Straßburg (u.a. mit der deutschfranzösischen Brigade), das multinationale Korps Nord-Ost mit HQ in Stettin, die "Multinational Division Central" mit HQ in Mönchengladbach, das "Allied Command Europe Mobile Force/Land" mit HQ in Heidelberg, die britischniederländische amphibische Brigade, das "Allied Command Europe Rapid Reaction Corps" (ARRC) mit HQ in Mönchengladbach (welches die MND/Central einschließen kann) und andere im Anlassfall zusammengestellte NATO Composite Forces (NCF).
(FN29) Vgl.: Buchbender, Ortwin: Wörterbuch zur Sicherheitspolitik mit Stichworten zur Bundeswehr, Hamburg 2000, S.250f.
(FN30) Neben den Nuklearen Streitkräften.
(FN31) Interview in: Neue Züricher Zeitung (NZZ) vom 12.7.2000, S.38.
(FN32) welche dem NATO-Terminus Peace Enforcement gleichzusetzen sind.
(FN33) Nicht zu verwechseln mit militärischen Interventionen "aus humanitären Motiven", die grundsätzlich ohne Zustimmung des/der betroffenen Staates/Staaten erfolgen und die mögliche Anwendung von Zwangsgewalt einschließen.
(FN34) Siehe dazu u.a. das Interview mit dem deutschen Verteidigungsminister Scharping in: Die Welt vom 18.11.2000, S.3: "EU-Eingreiftruppe soll die NATO ergänzen".
(FN35) "Berlin+": Regelung der Beziehungen zwischen EU und NATO zur Stärkung der europäischen Kapazitäten als Weiterentwicklung der im Jahr 1996 von der NATO beschlossenen ESDI (European Security and Defence Identity), wobei damals allerdings die WEU als "europäischer Pfeiler" zu Grunde gelegt worden ist.
(FN36) Diese höchst komplizierte Konstruktion wurde real auch zwischen WEU und NATO nie durchgeführt, allerdings in mehreren Krisenmanagementübungen auf politischmilitärstrategischer Ebene (CMX/CRISEX 2000, Joint Exercise Study 2001) geprobt.
(FN37) Military Committee (MC), Military Staff (MS).
(FN38) "Combined" steht für "multinational", "Joint" für die Repräsentanz von Personal von mindestens zwei Teilstreitkräften (Land-, See-, Luftstreitkräfte, bei manchen Staaten auch "Marines") im CJTF-HQ, das demzufolge in der Lage sein muss, den Einsatz einer Teilstreitkräfteüberschreitenden Truppe zu planen und zu führen.
(FN39) Als Alternative stünde DSACLANT (Deputy Supreme Allied Commander Atlantic) zur Verfügung, der "sein" OHQ jedoch nicht notwendigerweise in Norfolk/Virginia etablieren müsste.
(FN40) Ebenfalls in Mons disloziert, steht jedoch beiden strategischen NATO-Kommanden für Planungsaufgaben zur Verfügung.
(FN41) Wobei laufende/geplante andere Operationen sowie räumliche Aspekte maßgeblich die Entscheidung, auf welche die EU grundsätzlich keinen Einfluss hat, beeinflussen.
(FN42) Einschließlich eines "angemessenen" österreichischen Beitrages für den Fall einer österreichischen Beteiligung an der Operation.
(FN43) joint = Teilstreitkräfteübergreifend.
(FN44) Andreani, Gilles u.a.: Europe’s Military Revolution (herausgegeben durch das Centre for European Reform), London 2001, S.85.
(FN45) Ebenda, S.86.
(FN46) Siehe dazu auch: Danish Institute of International Affairs: Humanitarian Intervention. Legal and Political Aspects, Kopenhagen 1999. In Kapitel VI/3/3 (S.106-110) werden folgende mögliche Kriterien für eine "humanitäre Intervention" angeführt: Serious violations of human rights or international law; the Security Council fails to act; only necessary and proportionate use of force.
(FN47) Siehe dazu im Detail: PDD-56, Annex A, S.8.
(FN48) z.B. Kanada mit dem "The 1994 Defence White Paper".
(FN49) Quelle: "Discussion Paper on Modalities for Canadian Participation in an EU-led Operation", welches anlässlich des EU-PSC-Treffens am 23.2.2001 in Brüssel verteilt wurde. Die kanadischen Kriterien sind für Österreich insofern von Interesse, als Kanada als jahrzehntelanger "Peacekeeper" ähnliche Erfahrungen wie Österreich mitbringt, stark auf die oberste Autorität der Vereinten Nationen fokussiert und einen "europäischeren Ansatz" zu PSO als die USA verfolgt.
(FN50) Bezüglich der intraministeriellen Zuständigkeiten und Abläufe besteht auch eine klare Regelung des österreichischen Verteidigungsministeriums ("Ablauf bei Entsendung einer VOREIN/Vorbereiteten Einheit").
(FN51) Dokument des kanadischen Verteidigungsministeriums: "Decision Paper: Contributing to a Peace Support Operation: The Decision-Making Process" vom April 1998.
(FN52) Ebenda, S.11f.
(FN53) Wie über den österreichischen militärischen und Polizei-Beitrag zum EU-Headline Goal oder die Teilnahme an der erweiterten Partnerschaft für den Frieden.
(FN54) Status of Forces Agreement/Status of Mission Agreement. Der Begriff SOMA wird bei internationalen Missionen ohne militärische Komponente verwendet.
(FN55) Lingens, Peter Michael: Berufsheer ohne Alternative. Die Überlegungen der Reformkommission der Deutschen Bundeswehr treffen auch auf Österreich zu. In: Profil 22/2000, S.212.
Mag. Dr. Karl Schmidseder
Geb. 1964; Oberstleutnant des Generalstabsdienstes; 1983-1986 Theresianische Militärakademie; 1986-1991 Truppendienst Infanterie; 1991-1994 Generalstabsausbildung; 1994-1997 stellvertretender Chef des Stabes und G3 beim Militärkommando Wien; 1997-2001 Referatsleiter in der Abteilung für Militärpolitik im BMLV; seit Ende Juni 2001 Chef des Stabes beim Kommando für Internationale Einsätze; Studium der Politikwissenschaft und Internationales Recht; 1994 Sponsion Mag. phil.; 2001 Promotion Dr. phil.; 1999 Auslandseinsätze im Rahmen von AFOR (Albanien) und KFOR (Kosovo).
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