Internationale wehrtechnische Geschäfte
Koproduktionen, Kompensationsgeschäfte und Knowhow-Transfer: Grenzüberschreitende wehrtechnische Geschäfte bieten den beteiligten Unternehmen und Volkswirtschaften enorme wirtschaftliche Möglichkeiten. Aber es gilt dabei auch einige Gefahren zu vermeiden.
Die derzeitige Haushaltslage und die anstehenden nationalen Beschaffungsvorhaben der Bundeswehr ermöglichen keine nachhaltige Auslastung der in Deutschland ansässigen wehrtechnischen Industrie. Wesentliche Bereiche der militärtechnologischen Entwicklung können daher nicht weiter verfolgt werden. (Ähnliches gilt auch für viele andere, vor allem kleinere Staaten; Anm.) Würden sich verantwortungsbewusste Führungskräfte nicht um die Beschaffungsprogramme von komplexen Waffensystemen auch außerhalb Deutschlands bemühen, könnte die deutsche wehrtechnische Industrie, insbesondere die Bereiche der Marine- und Heerestechnologie, bald ihren weltweiten Spitzenplatz verlieren. Und dies obwohl die Qualitätsprodukte für Marine und Heer hervorragende Chancen haben, sich im internationalen Wettbewerb durchzusetzen und so eine Vorreiterrolle Deutschlands als Technologieführer zu sichern.
Doch die Problematik internationaler Geschäfte der wehrtechnischen Industrie und der multinationalen Kooperation ist vielschichtiger. Zu ihren Problemfeldern zählen u. a.
- die grundsätzliche Debatte, ob bzw. inwieweit der Export von Rüstungsgütern überhaupt staats- und gesellschaftspolitisch erwünscht ist oder nicht, - die Frage, ob und inwieweit Rüstungsexporte zur Stabilität oder Verbesserung der inländischen Beschäftigung beitragen, - die Diskussion darüber, inwieweit die Standardisierung von Waffensystemen innerhalb des Bündnisses durch Rüstungsexporte und Rüstungskooperationen verbessert werden kann, - das Problem der "Einbahnstraße" bzw. des "Gegenverkehrs" bei Rüstungsexporten sowie die Auswirkung auf Rüstungskooperationen und Standardisierung, - die Auswirkung von Rüstungsexporten auf die nationalen Volkswirtschaften und die nationalen Zahlungsbilanzen sowie - die zum Teil sehr unterschiedlichen Auffassungen der NATO-Verbündeten über den Rüstungsexport an Staaten außerhalb der NATO.
Endgültige Antworten auf diese Problemstellungen und Fragen liegen bis dato nicht vor. Das können sie auch gar nicht, unterliegen doch Umstände, Prioritäten und Rahmenbedingungen einer steten Veränderung. Allerdings scheint zumindest festzustehen, dass im Zusammenhang mit dem Rüstungsexport stehende Fragen "politisch, militärisch und wirtschaftlich machbar und vertretbar" sein sollten. Darüber hinaus ist es sicher nach wie vor richtig, die Industrie in die Grundsatzdebatte über derartige Fragen einzubeziehen, wobei sich einzelne zu treffende politische Entscheidungen nicht zwangsläufig mit der gängigen Praxis der Bündnispartner Deutschlands decken müssen.
Drei Bereiche aus diesen Problemfeldern betreffen die wehrtechnische Industrie bei ihren Bemühungen, Waffensysteme zu verkaufen, immer häufiger: die Koproduktion und Kompensation beim Export von Waffensystemen und der Knowhow-Transfer im Rahmen von Rüstungskooperationen bei bi- oder multinationalen Programmen.
Koproduktion
Unter Koproduktion wird die Verpflichtung des Lieferanten verstanden, die lokale Industrie des Beschafferlandes an der Produktion des Waffensystems zu beteiligen. Dabei ist grundsätzlich zwischen vertikaler und horizontaler Koproduktion zu differenzieren. Unter vertikaler Koproduktion versteht man, dass die Industrie des Käuferstaates bestimmte Komponenten oder Subsysteme nicht ausschließlich für Waffensysteme fertigt, die ihr eigenes Land beschafft. Die Industrie produziert und liefert darüber hinaus die gleichen Baugruppen auch für Waffensysteme, die von anderen Staaten in Auftrag gegeben werden.
Die zweite Form ist die horizontale Koproduktion, bei der die Industrie des beschaffenden Landes Baugruppen oder Leistungen ausschließlich für die Waffensysteme herstellt, die ihr eigenes Land beschafft. Die horizontale Koproduktion hat in aller Regel ungünstigere Auswirkungen auf die Wirtschaftlichkeit und somit den Kostenfaktor, da sich preis- und kostensenkende Effekte bei einer entsprechend hohen Stückzahl ergeben.
Aus diesem Grund ist es das Ziel fast aller Beschafferstaaten, in eine vertikale Koproduktion eingebunden zu werden. Diese Form der industriellen Koproduktion lässt sich nur dann in einem größeren Umfang realisieren, wenn folgende Voraussetzungen erfüllt sind:
- Die Entscheidung zur Koproduktion muss bereits vor Beginn eines Programms gefallen sein. Die Staaten, die sich für die Einführung eines bestimmten Waffensystems entscheiden, müssen ihre Beschaffungsentscheidung also annähernd gleichzeitig getroffen haben. Ansonsten ist es für die Industrie des Staates, der erst später dem Programm beitritt, aus technischen und ökonomischen Gründen viel schwerer, in eine vertikale Koproduktion einbezogen zu werden.
- Der technische Standard der Industrie des Käuferlandes, die in die Koproduktion mit einbezogen werden soll, muss zumindest ein annähernd gleiches Niveau aufweisen.
- Weil eine Koproduktion nur dann durchführbar ist, wenn die industriellen Partner einen unkomplizierten und völlig offenen Austausch von technischem Knowhow vornehmen, sind "Spielregeln" unter den Partnern erforderlich, die einen optimalen Schutz vor Missbrauch der erworbenen Kentnisse darstellen.
- Die Preis- und Kostenstrukturen der beiden industriellen Partner, wie auch die Vergabebedingungen beider Staaten, müssen vergleichbar sein.
Aus Sicht des ausländischen wie auch des inländischen Beschafferstaates ist die vertikale Koproduktion sicherlich die beste Form industrieller Zusammenarbeit bei der Produktion von Waffensystemen. Diese ideale Form der Zusammenarbeit kann aber häufig entweder gar nicht oder nur in beschränktem Umfang realisiert werden, weil zwingende Voraussetzungen für diese Art der Koproduktion aus preislichen Gründen oder aber wegen der zum Teil weit auseinanderliegenden Beschaffungsentscheidungen nicht gegeben sind.
Kompensation
Wenn in NATO-Staaten (aber auch in europäischen Staaten, die nicht NATO-Mitglieder sind; Anm.) die Beschaffung eines neuen, komplexen und kostspieligen Waffensystems aus dem Ausland ansteht, sehen sich die Entscheidungsträger der jeweiligen Regierungen neben rein militärischen und technischen Aspekten dieser Beschaffung im Wesentlichen mit folgenden Problemstellungen konfrontiert:
- Durch den Import von teuren Waffensystemen fließen Devisen in erheblichem Ausmaß an das Lieferland ab.
- Die einheimische Industrie wird nicht beteiligt, so dass Auslastungsprobleme der nationalen wehrtechnischen Industrie nicht berücksichtigt werden können.
- Es entsteht eine technische und logistische Abhängigkeit zum Lieferland.
Um diese negativen Aspekte zu vermeiden bzw. auszugleichen, wird der beschaffende Staat vom Lieferanten entweder die Kompensation des vollen, zumindest aber eines Teils des Beschaffungsvolumens verlangen ("Gegengeschäfte"; Anm.) oder auf einer Koproduktion des Waffensystems unter Einschaltung der lokalen Industrie des Beschafferlandes bestehen. Bei Kompensationsaufträgen müssen die in Frage kommenden Käufe nicht zwangsläufig in einem technischen Zusammenhang mit dem zu beschaffenden Waffensystem stehen. Sie müssen nicht einmal in Verbindung mit dem Beschaffungsobjekt stehen oder im wehrtechnischen Umfeld angesiedelt sein.
Beide Formen des wirtschaftlichen Ausgleichs stellen die liefernden Industrieunternehmen jedoch vor erhebliche Probleme. Im Falle der Kompensation liegen diese Probleme vor allem - in der Zeitspanne, in der die Lieferindustrie des Beschafferstaates ihre Kompensationsverpflichtungen zu erfüllen hat, - im Warenkorb, den der Beschafferstaat als kompensationsfähig betrachtet, - in der Konkurrenzfähigkeit der lokalen Industrie des Empfängerlandes und - im Kompensationsvolumen.
Es liegt naturgemäß im Interesse des Beschaffers, einen Ausgleich für den durch den Kauf eines Waffensystems entstehenden Devisenabfluss in Höhe von (zumindest; Anm.) 100 Prozent zu erzielen. Darüber hinaus wird die Regierung des Beschaffungslandes nur Waren in die Liste kompensationsfähiger Güter aufnehmen wollen, deren Export ohnedies Schwierigkeiten bereitet und damit zu Beschäftigungsproblemen im eigenen Land führen kann. Aber auch die Länge der Laufzeit des Kompensationsabkommens wird der importierende Staat möglichst kurz halten wollen, damit es zu einem schnellen Rückfluss der vorübergehend "verlorenen" Devisen kommt.
Die Maximalforderung einer Vertragspartei kann verständlicherweise nicht die Basis für ein realistisches Kompensationsabkommen darstellen. Es bedarf vielmehr einer sorgfältigen Untersuchung der Warenströme zwischen den beteiligten Ländern, die sodann als Grundlage für die zu vereinbarende Palette von kompensationsfähigen Gütern herangezogen werden kann. Die Palette von zugelassenen Kompensationsgütern sollte möglichst breit angelegt sein, so dass es dem Käuferland auch ermöglicht wird, mit Produkten, die sich schon im Export qualifiziert haben, seine Wettbewerbsfähigkeit unter Beweis zu stellen.
Je enger die Produktpalette abgegrenzt ist, desto länger muss der Zeitraum sein, der für die Erbringung der Kompensationsleistungen zur Verfügung steht, und desto geringer wird auch das prozentuale Kompensationsvolumen insgesamt ausfallen müssen.
Darüber hinaus muss im Rahmen der Verhandlungen eines Kompensationsabkommens auch der so genannte "Langzeiteffekt" berücksichtigt werden: Durch ein zunächst als "aufgezwungen" empfundenes Kompensationsabkommen können Geschäftsbeziehungen entstehen, die in vielen Fällen das Ziel des ursprünglichen Abkommens sowohl hinsichtlich des Volumens als auch der Zeitdauer weit übertreffen. Weil sich dieser Effekt allerdings immer erst nach der Abwicklung eines Kompensationsvorhabens einstellt, wird er bei den Verhandlungen des Kompensationsvorhabens seitens des Auftraggebers in Frage gestellt und damit oftmals nicht berücksichtigt.
Bei der Umsetzung eines Kompensationsabkommens müssen die beteiligten Industrieunternehmen über entsprechende personelle und organisatorische Voraussetzungen verfügen. Die Erfahrung hat gezeigt, dass für die Abwicklung großvolumiger Kompensationsverpflichtungen eine eigenständige Organisation errichtet werden muss, vor allem, weil herkömmlichen Unternehmensfunktionen wie Einkauf und Vertrieb die Bearbeitung einer Kompensation fremd ist. Dass die Kompensation eine ganz eigene Art der industriellen Betätigung darstellt, wird am ehesten dadurch deutlich, dass sich zum Beispiel Angehörige eines Maschinenbauunternehmens im Rahmen einer Kompensation plötzlich um Infrastrukturmaßnahmen oder um den Import von Holzprodukten kümmern müssen.
Viele meinen, dass diese Art der Kompensation einen "mittelalterlichen" Tauschhandel darstellt. Dies ist sachlich schon deshalb unzutreffend, weil der abnehmende Staat die von ihm beschafften Waffensysteme in Geld bezahlt. Abgesehen davon muss die Lieferindustrie die politischen und ökonomischen Überlegungen, die in der Forderung nach Kompensation zum Ausgleich für erhebliche Devisenabflüsse gelten sollen, zur Kenntnis nehmen und akzeptieren.
Knowhow-Transfer
Die Erkenntnis, dass sowohl die multinationale Zusammenarbeit als auch die hieraus resultierende vollständige und umfassende gegenseitige Informationspflicht über technologische Erkenntnisse notwendig ist, bringt die Industrie in einen Konflikt.
Einerseits wird jedes Industrieunternehmen daran interessiert sein, an einer multinationalen Entwicklung und Produktion teilzuhaben, auch dann, wenn es sich darüber im Klaren sein muss, dass durch Koproduktion (siehe oben) erhebliche Stückzahlen von der Industrie der Partnerländer produziert werden. Andererseits muss ein Unternehmen jedoch befürchten, dass durch den vollständigen Informationsaustausch nicht nur eine Preisgabe seines speziellen Entwicklungsergebnisses stattfindet, sondern auch eine Preisgabe seines allgemeinen technischen Knowhows erfolgen muss, das es sich unabhängig vom gegenwärtigen speziellen Entwicklungsergebnis in vielen Jahren erarbeitet hat.
Anhand eines schematischen Ablaufs sollen hier die Regelungen, die sowohl dem Interesse der NATO-Staaten (und anderer; Anm.) nach multinationaler Durchführung von Rüstungsvorhaben als auch dem Wunsch der Industrie nach Schutz ihrer Entwicklungsergebnisse Rechnung tragen, hergeleitet werden. Dieser Ablauf wird maßgeblich bestimmt durch den Informationsfluss vom entwickelnden Unternehmen zum nationalen Verteidigungsressort, von diesem zum Verteidigungsressort des oder der Partnerstaaten und schließlich durch die Partnerstaaten an die jeweiligen nationalen Industrieunternehmen.
Gehen wir davon aus, dass ein Industrieunternehmen eine Idee oder Entwicklung erarbeitet hat, die für das nationale Verteidigungsressort von Interesse ist.
Der nächste Schritt bei einer multinationalen Zusammenarbeit ist die Weitergabe dieser Informationen vom eigenen Verteidigungsressort an den ausländischen Partner. Vorher jedoch sollte eine zwischenstaatliche Vereinbarung zustande kommen, die im Prinzip Folgendes zum Gegenstand hat: Die Staaten vereinbaren, dass die von der nationalen Industrie vorgelegten Ideen und Entwicklungen Dritten zunächst in keiner Weise zugänglich gemacht werden. Für den Fall, dass die Staaten zu der Überzeugung gelangen, die zur Disposition stehenden Ideen oder Entwicklungen in ein gemeinsames Projekt mit einzubringen, sollte Folgendes unter ihnen vereinbart werden:
- Die Weiterentwicklung bis zur Serienreife wird ausschließlich von dem Unternehmen betrieben, das die Idee oder Entwicklung erarbeitet hat. Falls der Bau und die Erprobung des Entwicklungsobjektes die Entwicklung mit einschließt, sollte der Bau der Prototypen nur durch den Entwickler erfolgen. Die amtlichen Erprobungen werden durch die Partnerstaaten im Beisein des Entwicklers durchgeführt.
- Weil in der Beschaffungsphase alle Baugruppen eines multinationalen Waffensystems "koproduktionsfähig" sein müssen, um die gewünschte Einbindung der nationalen Industrien realisieren zu können, ist es zwingend erforderlich, dass sich die Entwicklungsfirma grundsätzlich bereit findet, ihr Entwicklungsergebnis auch auf potentielle Nachbaufirmen der Partnerstaaten zu übertragen.
In diesem Fall sollte die Entwicklungsfirma hinsichtlich Urheberrecht, Benutzerrecht und Benutzungsentgelt nicht schlechter gestellt sein. Die Entwicklungsfirma bleibt demnach Eigentümerin des Entwicklungsergebnisses, die Drittstaaten erhalten ein nicht ausschließliches, übertragbares Benutzungsrecht, und die Entwicklungsfirma erhält eine Lizenzgebühr, falls sie bei der Produktion des Entwicklungsergebnisses gar nicht oder nicht ausreichend berücksichtigt wird.
Nachdem jedoch mit der Übergabe der Unterlagen an alle potentiellen Nachbauer die Preisgabe des detaillierten Entwicklungsergebnisses erfolgt, kann nicht ausgeschlossen werden, dass die potentiellen Nachbauer dieses auch dazu benutzen, ähnliche Produkte für militärische oder zivile Anwendungen zu entwickeln oder zu produzieren.
Im Rahmen eines solchen Informationsaustausches erhalten demnach mehrere Firmen und Institutionen Kenntnis von den Entwicklungsergebnissen Dritter. Weder das Entwicklungsunternehmen noch die beteiligten Staaten können all diese Firmen und Institutionen darauf hin überwachen, ob sie diese Informationen ausschließlich für dieses Projekt und nicht auch für andere militärische oder zivile Projekte übernehmen, z. B. in abgewandelter Form.
Auch wenn die vertraglichen Regelungen gegen Missbrauch von Informationen der Entwicklungsergebnisse noch so streng und für den Entwickler noch so günstig sind, bedeutet deshalb die Herausgabe der Unterlagen für den Entwickler in der Praxis ein nicht zu unterschätzendes Risiko. Es ist daher verständlich, wenn Entwicklungsfirmen die Zahlung eines einmaligen Betrages zur Abgeltung dieses Risikos verlangen. Eine Einschränkung dieses Risikos kann nur dadurch erreicht werden, dass die Anzahl der Informationsempfänger aüßerst gering gehalten wird. Dies ist insbesondere dann möglich, wenn neben der Entwicklungsfirma nur ein potentieller Nachbauer benannt wird, mit dem die Entwicklungsfirma dann einen Nachbauvertrag abschließen kann. In einem solchen Fall könnte die Zahlung einer Einmalgebühr entfallen.
Zwei Grundsätze kennzeichnen dieses Verfahren:
- Die Entwicklungsfirma soll auch bei multinationalen Projekten die Entwicklung bis zur Serienreife alleine durchführen. Es sollte also vermieden werden, Teilergebnisse oder Entwicklungsideen auf Firmen der Partnerstaaten zu übertragen und diese mit der Weiterentwicklung bis zur Serienreife zu beauftragen.
- Die Entwicklungsfirma muss auch bei multinationalen Projekten bereit sein, ihr Entwicklungsergebnis anderen zur Verfügung zu stellen, wenn die Staaten dafür Sorge tragen, dass der mögliche Kreis der Informationsempfänger durch die Benennung eines ausländischen Nachbauers beschränkt wird.
Fazit
Es ist heute nahezu ausgeschlossen, ein komplexes Waffensystem aus deutscher Produktion (das gilt auch für Systeme aus anderen europäischen Ländern; Anm.) an einen anderen Industriestaat zu verkaufen, ohne gleichzeitig eine entsprechende Kompensationsverpflichtung einzugehen.
___________________________________ ___________________________________ Autor: Major d. R. Joachim Blackert (Deutschland); Jahrgang 1967. Studium der Wirtschafts- und Organisationswissenschaften, Universität der Bundeswehr, München, Diplom-Kaufmann (univ.); 1986 - 1997 Offizier bei der Panzertruppe der Bundeswehr; 1997 - 2003 Internationales Projektmanagement bei der Firma KMW; derzeit Geschäftsführer der Gesellschaft für Militärökonomie e.V., Fürstenfeldbruck bei München und wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Militärökonomie der Gesellschaft für Militärökonomie e. V., Fürstenfeldbruck; Schwerpunkte: internationale Rüstungswirtschaft, industrielle Kooperation und Offsets.