Rules of Engagement
Richtlinien für militärische Gewaltanwendung in EU-Einsätzen
Das österreichische Bundesheer verfügt, was internationale Einsätze betrifft, über einen großen Erfahrungsschatz. Einsätze dieser Art sind durch enge völkerrechtliche und politische Vorgaben charakterisiert, die es in der militärischen Operationsführung einzuhalten und umzusetzen gilt.
Rules of Engagement (ROE) sind standardisierte einsatzrechtliche Regeln, die für den jeweiligen Einsatz anlassbezogen festgelegt werden. Auch die EU verfügt über ein Konzept, in dem die Voraussetzungen für militärische Gewaltanwendung durch EU-Truppen in solchen Einsätzen klar geregelt sind. Es handelt sich dabei um das vom European Union Military Committee (EUMC) im Februar 2006 beschlossene "Use of Force Concept for EU-led Military Crisis Management Operations".
Rules of Engagement sind ein Führungsinstrument und zugleich Ausdruck des politischen Willens.
Die Grundlagen für Rules of Engagement
Die völkerrechtliche Voraussetzung für die Erarbeitung von Rules of Engagement, bezogen auf eine spezifische Mission, stellt ein Mandat durch den UN-Sicherheitsrat dar. Auf Basis dieses Mandats erfolgt der Beschluss einzelner Staaten oder Staatengemeinschaften, wie z. B. der Europäischen Union, sich an einer solchen Mission mit Truppen zu beteiligen. Es folgt eine internationale Einsatzplanung und die Beantragung der erforderlichen Rules of Engagement für den spezifischen Einsatz durch das militärstrategische Kommando (Operations HQ). Innerhalb der EU stellt das Use of Force Concept for EU-led Military Crisis Management Operations vom 28. Februar 2006, das durch alle EU-Staaten ratifiziert wurde, ein Basisdokument für die diesbezüglich grundsätzliche Herangehensweise dar. Alle Truppen stellenden Nationen haben den beantragten Rules of Engagement auf politischer Ebene zuzustimmen. Es gilt der Grundsatz der Einstimmigkeit. Die Folge dieses Beschlusses ist die Genehmigung und Implementierung der betreffenden Mission.
In friedenserhaltenden Einsätzen nach Kapitel VI der UN-Charta gilt für die eingesetzten Kräfte im Wesentlichen das Recht auf Selbstverteidigung und zur Nothilfe.
Auch bei jenen traditionellen UN-Einsätzen, welche die Bildung einer Pufferzone zwischen Streitparteien durch Blauhelme vorsehen - und damit über das Kapitel VI der UN-Charta hinausgehen (häufig als "Chapter Six and a Half"-Einsätze bezeichnet) - spielen Rules of Engagement eine essenzielle Rolle. Sie können dann aber problematisch in der Anwendung werden, wenn sie den eingesetzten Kräften keine ausreichenden Einsatzbefugnisse erteilen (siehe die nachstehenden Fallbespiele Srebrenica 1995 und Ruanda 1994).
Rechtliche Einschränkungen im Einsatz
Abgeleitet von der Art des Einsatzes, ergeben sich unterschiedliche rechtliche Einschränkungen im Bereich der militärischen Gewaltanwendung.
In Einsätzen bei Peace Support Operations (PSO) ist jede militärische Gewaltanwendung verboten, die nicht ausdrücklich durch die Rules of Engagement autorisiert ist.
Im Gegensatz dazu ist in internationalen bewaffneten Konflikten (Kriegen) jede militärische Gewaltanwen-dung erlaubt, die nicht ausdrücklich verboten ist. Hier gelten deshalb das Humanitäre Völkerrecht sowie das Kriegsvölkerrecht.
Gewaltanwendung im Einsatz
Bei der Anwendung von Rules of Engagement gilt immer das Prinzip der geringst möglichen Gewaltanwendung (minimum use of force). Es ist daher jeweils nur soviel Gewalt einzusetzen, wie unbedingt erforderlich ist, um eine Situation zu beherrschen (Verhältnismäßigkeit). Dies erfordert eine hohe Selbstdisziplin aller eingesetzten Kräfte, da Überreaktionen Einzelner den Erfolg der ganzen Mission gefährden können.
EU-Definition des Begriffs "Rules of Engagement (ROE)"
"ROE are directives to military commanders and forces (including individuals) that define the circum-stances, conditions, degree, and manner in which force, or other actions which might be construed as provocative, may, or may not, be applied. ROE are not used to assign tasks or give tactical instructions." (Use of Force Concept for EU-led Military Crisis Management Operations - 1st revision, Part III: Use of Force/H/50).
Rules of Engagement und Führungsstruktur
Rules of Engagement stellen eine einheitliche Richtlinie zur militärischen Gewaltanwendung für alle militärischen Kräfte einer Mission in einem Einsatzraum dar. Dies erfordert eine Struktur zur Weitergabe und Umsetzung der betreffenden Normen auf der jeweiligen (operativen und taktischen) Ebene, um ein einheitliches Vorgehen im Rahmen der gesamten Mission zu gewährleisten. Der entscheidende Faktor dabei ist, dass die Rules of Engagement, bezogen auf die jeweilige (taktische) Ebene, sehr genau definiert werden und auch entsprechende Schluss-folgerungen für den Einsatz gezogen werden. Da es sich hier um einen Bereich handelt, der essentiell für den Einsatz von Kräften bis hinunter zum einzelnen Soldaten ist, sind die rechtlich normgebenden Verfahren in engster Abstimmung mit der Einsatzführung abzuhandeln.
Auswirkungen auf die Führungsstruktur
Im Operations-Headquarters (OHQ) auf militärstrategischer Ebene und im Force Headquarters (FHQ) auf operativer Ebene ist jeweils der so genannte ROE-Offizier, als Stabsmitglied, speziell mit dieser Materie befasst. Sein Auftrag ist es, die laufenden und geplanten Operationen im Hinblick auf die Rules of Engagement zu beurteilen. Gemeinsam mit dem rechtskundigen Offizier bildet er das ROE-Team.
Sollte eine geplante Operation mit den zur Zeit implementierten Rules of Engagement nicht durchführbar sein, sind die erforderlichen Maßnahmen als neue Rules of Engagement beim vorgesetzten Kommando mittels ROE-Request (ROEREQ) zu beantragen.
Component Commands/Brigade
In den Component Commands und Brigaden (= taktische Ebene) wird ein Offizier im Bereich Führungsgrundgebiet 3 (FGG 3) mit der Zusatzaufgabe eines ROE-Offiziers betraut.
Seine Aufgaben sind dieselben wie auf Ebene des Operations Headquarters (OHQ) und Force Headquarters (FHQ). Das bedeutet auch hier eine ständige Miteinbeziehung der Rules of Engagement in die Beurteilung der Lage sowie die Sicherstellung ihrer ebenenbe-zogenen Umsetzung.
Dem rechtskundigen Offizier kommt wiederum die Aufgabe der Beurteilung aus legistischer Sicht zu.
Task Group/Bataillon
Im Bereich der Task Group und des Bataillons ist ebenfalls ein Offizier aus dem Bereich FGG 3 mit der Zusatzaufgabe eines ROE-Offiziers zu betrauen. Auch hier sollte eine sorgfältige Abklärung in rechlicher Hinsicht angestrebt werden.
Die Aufgaben sind im Wesentlichen dieselben wie auf Brigadeebene. Als Besonderheit kommt jedoch hinzu, dass es sich hier um die Durchführungsebene handelt.
Einer dementsprechenden Ausbildung aller eingesetzten Soldaten im Bereich der Einsatzbefugnisse kommt daher eine besondere Bedeutung zu. Dafür sind der eingeteilte ROE-Offizier und die Kommandanten aller Ebenen gleichermaßen verantwortlich.
Basismaterial Rules of Engagement auf Ebene Kleiner Verband Als Basismaterial im Bereich Rules of Engagement auf der Ebene des Kleinen Verbandes dienen die ROE-Matrix und die sogenannte "Soldier Card" (Taschenkarte).
Die ROE-Matrix bildet den Annex E zur Operations Order der Brigade. Die Soldier Card den Appendix 6 zum Annex E.
ROE-Matrix
Die ROE-Matrix beinhaltet:
- Überbegriff mit Ziffer gemäß EU Use of Force Concept;
- Ziffer der ROE gemäß EU Use of Force Concept;
- Wortlaut der ROE;
- Ebene der Implementierung (OpCdr, FCdr, CC/Brigade, Coy/Plt, Soldier).
Soldier Card (Taschenkarte)
Die Soldier Card regelt die situationsbedingt zulässige militärische Gewaltanwendung durch den einzelnen Soldaten, beruhend auf den Rules of Engagement und behandelt im Wesentlichen die Bereiche Notwehr und Nothilfe.
Sie kann folgende Punkte enthalten:
Auftrag/Mission
- generelle Regelung für den Einsatz von Gewalt
- spezielle Regelung für die Feuereröffnung (Warnschüsse, gezielte Schüsse)
- Regelung für die Feuereröffnung
- Notwehr/Nothilfe
- Verhaltensregeln
- Besonderheiten im Einsatzraum (z. B. Kindersoldaten)
- medizinische Angelegenheiten (z. B. Malariavorbeugung)
Durch die truppenstellenden Nationen hat die Übersetzung in die Muttersprache zu erfolgen. Die Soldier Card ist im Hinblick auf (z. B. nationale) Einschränkungen erforderlichenfalls zu ergänzen.
Der Kleine Verband ist im Rahmen der Einsatzvorbereitung für die Ausbildung aller Kräfte zur Befolgung der Rules of Engagement und der Handhabung der Soldier Card verantwortlich. Im Einsatzraum ist die Ausbildung entsprechend fortzusetzen.
Rules of Engagement im Führungsverfahren Kleiner Verband
Im Führungsverfahren auf der Ebene des Kleinen Verbandes ist beim Erfassen des Auftrages zu beurteilen, ob mit den implementierten Rules of Engagement der Auftrag erfüllbar ist oder ob Einschränkungen gegeben sind. Als Beispiel kann hier ein geforderter Einsatz im Bereich Crowd and Riot Control angeführt werden.
Sollten die entsprechenden ROE (ROE 321 EU Use of Force Concept) auf der Ebene Kleiner Verband nicht implementiert sein, so gilt dieser Auftrag als nicht durchführbar. Die benötigten ROE sind als Sofortmaßnahme mit einem ROE-Request (ROEREQ) bei der Brigade zu beantragen, da es sich dabei um einen kritischen In-formationsbedarf handelt.
Erst nach Schaffung der entsprechenden Voraussetzung durch die ROE-Implementation (ROEIMPL), darf der betreffende Auftrag zum Einsatz im Bereich Crowd und Riot Con-trol umgesetzt werden.
Im laufenden Führungsverfahren hat daher eine ständige Beurteilung im Hinblick auf mögliche Einschränkungen der Handlungsfreiheit bzw. eine mögliche Überforderung der eigenen Kräfte im Sinne einer adäquaten Befugniserteilung durch lagebedingt angemessene Rules of Engagement zu erfolgen. Im Rahmen der Befehlsausgabe sind alle Kommandanten über allfällige Änderungen der Einsatzbefugnisse anhand praktischer Beispiele einzuweisen.
Dadurch ist sicherzustellen, dass allen Soldaten die Änderungen und die daraus resultierenden rechtlichen und taktischen Auswirkungen bekannt sind.
Beispiele für Auswirkungen unangemessener Rules of Engagement im Einsatz
Unangemessene und damit ungeeignete Rules of Engagement hatten in einigen internationalen Einsätzen schon verheerende Auswirkungen.
Zwei Beispiele sollen dies verdeutlichen:
Srebrenica 1995
Am 6. Juli 1995 erfolgte ein Angriff serbischer Truppen auf die muslimische Enklave Srebrenica in Bosnien. Innerhalb von sechs Tagen wurde die Stadt eingenommen.
Durch das Internationale Rote Kreuz wurden 7 363 Männer registriert, die anschließend aus der Stadt verschleppt wurden. Nicht amtliche Quellen geben die Zahl von Personen, die bei Mas-senerschießungen ums Leben kamen, mit ca. 10 000 Opfern an. Für den Schutz der Enklave waren niederländische Peacekeeper von UNPROFOR verantwortlich. Ausgestattet mit einem UN-Mandat nach dem Modus des so genannten "Chapter Six and a Half", waren zwar die Rules of Engagement "to deter attacks against safe areas" und "to promote the withdrawal of attacking forces" vorhanden, aber nicht die eindeutigen Befugnisse "to defend safe areas" oder "to ensure or enforce the withdrawal of attacking forces". Der Grund dafür war, dass der UN-Sicherheitsrat nicht darauf vorbereitet war, UNPROFOR mit den nötigen Truppen und Fähigkeiten für einen Peace Enforcement-Einsatz auszustatten. Daher konnten die Truppen der UNPROFOR den angreifenden Serben nichts entgegensetzen und mussten tatenlos dem schlimmsten Massaker in Europa nach Ende des Zweiten Weltkrieges zusehen.
Anhand dieses Beispiels wird deutlich, wie ein UN-Mandat kausal mit den Rules of Engagement verbunden ist: Eine Force, zugeschnitten auf einen Peacekeeping-Einsatz mit geringen Kräften und leichter Bewaffnung, kann nur in einen solchen entsandt werden, da sie andere Aufträge weder mit der vorhandenen Ausrüstung und Bewaffnung noch mit den implementierten Rules of Engagement zu erfüllen in der Lage ist.
Im Jahr 2002 trat die gesamte niederländische Regierung zurück, da ihr die Mitverantwortung am Massaker in Srebrenica angelastet wurde.
Ruanda 1994
Im Rahmen der Mission UNAMIR in Ruanda wirkte sich das Fehlen adäquater Rules of Engagement ebenfalls gravierend aus: Aufklärungsergebnisse besagten, dass militante Kräfte der Volksgruppe der Hutus Kampfmittel ansammelten.
Der Force Commander von UNAMIR beantragte die Freigabe der erforderlichen ROE zur Aushebung dieser Waffenlager, was aber abgelehnt wurde. UNAMIR Truppen durften das Feuer nur erwidern, nachdem sie zuerst selbst beschossen worden waren. Im April 1994 begann daraufhin ungehindert ein unvorstellbarerer Genozid: Militante Hutus töteten innerhalb von nur drei Monaten 800 000 Angehörige der Volksgruppe der Tutsis und gemäßigte Mitglieder des eigenen Stammes. Die eingesetzten Peacekeeper konnten dabei nur tatenlos zusehen, da sowohl angemessene Einsatzbefugnisse als auch die erforderlichen Kräfte und Mittel fehlten.
Diese Mission war eine der ersten so genannten "Chapter Six and a Half"-Missionen, wobei folgende Zusätze galten: Außer Notwehr und Nothilfe standen der Force auch die ROE "use of force up to and including deadly force is authorized to prevent crimes against humanity" zur Verfügung.
Hieraus ist einmal mehr klar ersichtlich, dass die Angemessenheit von Rules of Engagement ständig in die Gesamtbeurteilung der Lage miteinzubeziehen ist. Befugniserteilung allein, ohne Beistellung der dazu erforderlichen Mittel, ist allerdings der falsche Weg.
Demokratische Republik Kongo 2006 - Positive Auswirkungen robuster Rules of Engagement
Eine Mission, in der die Rules of Engagement mit einen Schlüssel zum Erfolg darstellten, war der Einsatz der Europäischen Union in der Mission EUFOR RD CONGO in der Demokratischen Republik Kongo. Der Auftrag lautete, die Verstärkung der UN-Mission MONUC während der Präsidentschaftswahlen in der Dauer von vier Monaten durchzuführen.
Ausgestattet mit einem robusten UN-Mandat nach Kapitel VII (Peace Enforcement) und der Implementierung aller erforderlichen ROE gemäß EU Use of Force Concept, konnten alle erteilten Aufträge im Rahmen dieser schwierigen Mission erfüllt werden.
So war etwa eine effektvolle "Show of Force" - und damit verbunden die glaubwürdige Demonstration von Abschreckung - nur durch die Verfügbarkeit entsprechender Rules of Engagement möglich.
Für den Einsatz von EU- und EU-geführten Truppen wurde weitgehende Handlungsfreiheit eingeräumt:
"Positioning of designated EU / EU-led forces relative to designated forces is unrestricted." Auch während der Unruhen in Kinshasa kamen angemessene ROE zur Anwendung, als Botschafts- und UN- Personal durch EU-Kräfte in Sicherheit gebracht werden mussten. Die Einsatzbefugnisse für die Durchführung dieser Evakuierungsoperationen lauteten: "Use of minimum/designated (DESIGN) force to secure the release of designated personnel, vessel(s), aircraft, vehicle(s), or installation(s) in DESIGN circumstances is authorised." Eine weitere Herausforderung stellte die Abstimmung der Rules of Engagement zwischen den beiden Missionen MONUC und EUFOR dar.
Diese Koordination wirkte sich bis auf die Ebene Zug aus, da so genannte Joint Patrols von EUFOR- und MONUC-Teilen gemeinsam durchgeführt wurden.
Zusammenfassung
Bei internationalen Einsätzen ist eine deutliche Tendenz zu robusten Einsätzen mit UN-Mandat nach Kapitel VII der UN-Charta für Peace Enforcement erkennbar. Dies macht die Implementierung entsprechender Rules of Engagement erforderlich, um das gesamte Einsatzspektrum abdecken zu können. ROE gewährleisten die notwendige Rechtssicherheit sowohl für die Kommandanten als auch für jeden einzelnen Soldaten.
Die Einsatzmöglichkeiten und Befugnisse sind, wenn möglich und notwendig, im jeweiligen Einsatzraum im Rahmen einer Informationsoperation (Presentation of Force Day) ausgewählten Zielgruppen praktisch vor Augen zu führen. Dadurch wird Glaubwürdigkeit erreicht und Abschreckungswirkung erzielt.
Das gesamte Spektrum von Rules of Engagement ist nicht automatisch auf allen Ebenen implementiert. Daher hat eine laufende Beurteilung der Lage im Hinblick auf verfügbare und erforderliche Rules of Engagement zu erfolgen. Nicht implementierte Rules of Engagement sind mittels Rules of Engagement Requests (ROEREQ) zu beantragen. Für diese Aufgaben ist ein ROE-Offizier im Bereich FGG 3 vorzusehen.
Alle Kommandanten, bis auf die unterste Ebene hinab, sind für die Schulung und Ausbildung ihrer Soldaten im Bereich der Rules of Engagement und die entsprechende Handhabung der SOLDIER CARD verantwortlich. Schon das Fehlverhalten eines Einzelnen kann fatale Auswirkungen haben und mitunter den Erfolg der gesamten Mission gefährden.
Autor: Major Manfred Prantl, 1988 Grundwehrdienst im Landwehrstammregiment 63 Landeck, 1990 bis 1993 Militärakademie Wiener Neustadt, Waffengattung Infanterie, 1993 bis 1994 Zugskommandant im Land-wehrstammregiment 91 in Bludesch, 1994 bis 1999 stellvertretender Kompaniekom-mandant, Kompaniekommandant der schweren Kompanie des Jägerregiments 9 in Lochau, 1999 bis 2004 Kompaniekommandant der 2. Jägerkompanie Jägerbataillon 23 in Landeck, seit 2004 im Kommando der 6. Jägerbrigade. Auslandseinsätze als Kompaniekommandant der 2. Kompanie/AUCON8/KFOR (2003) und als Rules of Engagement Officer im Force Headquarters (FHQ), EUFOR RD CONGO in Kinshasa, Demokratische Republik Kongo, Primary Augmentee für EU FHQ mit fünf Tagen Notice to Move (2006).