ISAF in Transition
Am 22. März 2011 gab der afghanischen Präsident Hamid Karzai in seiner Neujahrsansprache öffentlich bekannt, dass die Sicherheitsverantwortung über die ersten Provinzen und Distrikte von der International Security Assistance Force (ISAF) an die afghanischen Sicherheitskräfte (Afghan National Security Forces - ANSF) übertragen wird. Im Beitrag werden das Wesen, der Umfang sowie die Bedeutung dieses Prozesses für Afghanistan und die gesamte Region beschrieben und bestehende Risiken beleuchtet.
Sämtliche inhaltliche Aussagen dieses Beitrages stehen über offene Quellen auch im Internet zur Verfügung und beruhen nicht auf im Dienst erworbenen der Geheimhaltung unterliegenden Kenntnissen. Es ist jedem Leser möglich, sich ein umfassendes und differenziertes Bild über derzeitige und zukünftige Herausforderungen in Afghanistan und die Anstrengungen der NATO und der internationalen Staatengemeinschaft hinsichtlich des Aufbaues eines friedlichen und stabilen Afghanistans zum Wohle der dortigen Bevölkerung und des gesamten Raumes zu verschaffen.
Meilensteine
Der Weg bis zur Übergabe der Sicherheitsverantwortung in Afghanistan war von hochrangigen Gesprächen geprägt. Im Zuge der Afghanistankonferenz in London am 28. Jänner 2010 wurde von den teilnehmenden Staaten und Organisationen unter anderem der Beschluss gefasst: "… to develop, by the Kabul Conference, a plan for phased transition to Afghan security lead." Am 23. April 2010 kam es im Zuge des NATO-Außenministertreffens in Tallinn der an ISAF beteiligten Staaten zur Zustimmung der beurteilten politischen und militärischen Kriterien für die Eignung eines Raumes zur Transition (Übergabe der Sicherheitsverantwortung an die afghanischen Behörden). Wesentlich für die Umsetzung ist das Transition Review Board, ein Gremium, gebildet aus Vertretern der Internationalen Gemeinschaft wie dem Kommandanten von ISAF und den Kommandanten der Regional Commands, dem NATO Senior Civilian Representative (höchstrangiger politischer Vertreter der NATO in Afghanistan), dem Vertreter des Generalsekretärs der Vereinten Nationen (VN) in Afghanistan, Botschaftern von truppenstellenden ISAF-Nationen und aus Funktionsträgern der zur Transition vorgesehenen benachbarten Provinzen. Die afghanische Seite entsendet auf Regierungsentscheidung Vertreter aus den Ministerien Inneres, Verteidigung, Landwirtschaft, Finanz, Justiz sowie dem National Directorate for Security und dem Independent Directorate for Local Governance.
Am 11. März 2011 stimmten die Verteidigungsminister im Rahmen des NATO-Verteidigungsministertreffens im ISAF-Format (Konferenz im Format - Teilnahme - der truppenstellenden Nationen im Rahmen von ISAF; gegenwärtig 48 Nationen) dem Übergang zur Transition in der ersten Tranche von Provinzen und Distrikten in Afghanistan zu. Ebenfalls wurde für diese Gebiete die Phase 4 "Transition" des Operationsplanes für die Mission in Afghanistan in Kraft gesetzt. Die anderen Landesteile verbleiben bis zu deren Eignung zur Transition in der Phase 3 "Stabilisation". Der Übergang zur Transition wurde am 22. März 2011 im Rahmen der Ansprache des afghanischen Präsidenten Hamid Karzai zum afghanischen Jahreswechsel angekündigt.
Die ersten Gebiete, in denen in nächster Zeit die Übernahme durch die ANSF erfolgen soll umfasst die Provinzen Kabul (ausgenommen den Surobi-Distrikt), Bamyan, Panjshir sowie die Distrikte Herat, Mazar-a-Sharif, Mehtar Lam und Lashkar Gah. Damit sind etwa 20-25 Prozent der afghanischen Bevölkerung von dieser Maßnahme betroffen. Die Sicherheitsverantwortung über Kabul-Stadt wurde jedoch bereits im Herbst 2008 an die ANSF übergeben und ISAF zieht sich dort, abgesehen von der örtlichen Eigensicherung, immer weiter in eine "Mentor"-Rolle zurück.
Nach Abschluss der Planungen für die Umsetzung der Transition begann ISAF im Juli 2011 diese in den entsprechenden Räumen zu implementieren. Die Ankündigung der zweiten von insgesamt acht Tranchen erfolgte im September 2011. Mit deren Implementierung ist ab Dezember 2011 zu rechnen.
Umfang und Zielsetzung der Transition Eine erfolgreiche Umsetzung der Übergabe der Sicherheitsverantwortung an die ANSF erfordert, dass diese unter effektiver afghanischer ziviler Kontrolle zukünftig fähig sind, die sicherheitsmäßigen Herausforderungen und Bedrohungen auf kontinuierlicher und unumkehrbarer Basis in ganz Afghanistan bis Ende 2014 selbstständig zu bewältigen (wenn auch unter fortgesetzter Unterstützung durch die NATO in verschiedenen Bereichen).
Im Zuge des Transitio-Prozesses erfolgt nicht nur die Übergabe der Wahrnehmung der Sicherheitsverantwortung in diversen Räumen in mehreren Schritten bzw. Tranchen an die ANSF, sondern auch die Übernahme der Führungsverantwortung über die Institutionen der ANSF durch das afghanische Verteidigungs- und das Innenministerium, beginnend von Akademien und Waffenschulen bis zu Übungs- und Rekrutierungszentren.
Vertreter der afghanischen Regierung und NATO/ISAF beurteilen gemeinsam die Eignung von Räumen zur Übergabe der Sicherheitsverantwortung in zeitlicher Hinsicht an die ANSF. Dies erfolgt periodisch im Rahmen des Joint Afghan-NATO Inteqal Board (Gremium, dem Vertreter der afghanischen Regierung, der COM ISAF, der NATO Senior Civilian Representative und diverse Experten angehören; den Vorsitz führt Dr. Ashraf Ghani, Leiter der Afghan Transition Coordination Commission).
Wesentlich bei der Transition ist, dass dies ein auf den Verhältnissen im jeweiligen Raum und nicht ein auf willkürlichen Zeitleisten basierender Prozess ist. Ob ein Raum dafür geeignet ist oder nicht wird mit den folgenden Punkten beurteilt:
- Wie ist die aktuelle Sicherheitslage im Raum und die beurteilten zukünftigen Entwicklungen in dieser Hinsicht?
- Ist die ANSF in diesem Raum fähig die Sicherheitsverantwortung wahrzunehmen?
- Wie sind die vor Ort gegebenen Verhältnisse in Bezug auf die lokale Regierungsführung, Verwaltung, Rechtsstaatlichkeit und allgemeine Entwicklung?
Die Entscheidung, wann welcher Raum der Transition unterzogen werden kann, erfolgt gemeinsam durch die afghanische Regierung und den Nordatlantikrat, wobei die afghanische Regierung die letztgültige Entscheidungshoheit besitzt.
Grundsätze der Transition
Die Übergabe der Sicherheitsverantwortung in den jeweiligen Räumen läuft im Rahmen eines durch die örtlichen Verhältnisse bestimmten Prozesses ab. Dieser stellt, trotz des Zieles den Gesamtprozess bis Ende 2014 abzuschließen, kein durch willkürlich vorgegebene Zeitpunkte für einzelne Räume bestimmtes Ereignis dar. Die Empfehlungen, in einem Distrikt oder in einer Provinz mit der Transition zu beginnen, beruhen, wie bereits erwähnt, zuallererst auf der umfassenden Beurteilung der Verhältnisse vor Ort.
Transition ist nicht mit einem Abzug von ISAF aus Afghanistan gleichzusetzen, sondern bedeutet eine Steigerung der operationellen Fähigkeiten der ANSF und einen sukzessiven Übergang der internationalen Kräfte in eine die ANSF unterstützende Rolle. Bei dem phasenweisen Ablauf des Transition-Prozesses soll sich die internationale zivile und militärische Hilfestellung für die afghanische Seite zunächst
- umfassend unterstützend,
- anschließend beratend und in weiterer Folge
- schließlich zu einer Rolle wandeln, die die Durchhaltefähigkeit der Afghanen in Bezug auf Umsetzung der drei Säulen der Transition, nämlich Sicherheit, Regierungsführung und Entwicklung fördert (durch Beistellung von besonderen Fähigkeiten, über die die ANSF noch nicht verfügen).
Im konkreten Fall handelt es sich u. a. um strategische und operative Aufklärung, Lufttransport, weit reichende und präzise Feuerunterstützung, Satellitenkommunikation, elektronische Abwehrmaßnahmen gegen Sprengfallen, biometrische Datenerfassung, Drohnen etc.
Die in einzelnen Räumen durch das Fortschreiten der Transition frei werdenden Kräfte (Transition Dividende) sollen nicht aus Afghanistan abgezogen, sondern mit Masse in anderen Landesteilen zur dort notwendigen Verstärkung, auch aber zur Unterstützung der Ausbildung der ANSF eingesetzt werden.
Die Aufgaben der Provincial Reconstruction Teams (PRTs) werden sich in Zukunft vermehrt im Rahmen über afghanische Strukturen ablaufender (Wieder)Aufbau-, Entwicklungs- und Hilfsprojekte von einer Durchführungs- zu einer Beraterrolle verändern. PRTs sind militärisch oder zivil geführte Einheiten unter Führung von ISAF. Sie werden durch die jeweiligen Führungsnationen gelenkt. Ihr Auftrag ist, den Wiederaufbau der Infrastruktur zu unterstützen und zu schützen.
Räume für Transition
Die Situation in Afghanistan variiert hinsichtlich der Eignung von Räumen zur Transition stark. Zur Beurteilung der jeweiligen Lage in Bezug auf Sicherheit, vorhandene effektive staatliche Strukturen und Entwicklung, fließen verfügbare Informationen von afghanischer Regierung, ISAF, United Nations Assistance Mission in Afghanistan (UNAMA), zivilen Experten anderer Organisationen und am Aufbau von Afghanistan beteiligten Stellen in die durch das Joint Afghan-NATO Inteqal ("transition") Board (JANIB) zu erstellende Beurteilung ein. In periodischen Sitzungen von Arbeitsgruppen werden die Entscheidungen dieses Gremiums vorbereitet und anschließend dem afghanischen Kabinett und über die NATO Kommandostruktur dem Nordatlantikrat (in der offiziellen Graphik wird dieser wegen afghanischer Souveränitätsvorbehalte nicht dargestellt) zur Zustimmung vorgelegt. Im Falle der Zustimmung zu einer Gruppe von Provinzen/Distrikten zur Transition wird diese offiziell von afghanischer Seite, v. a. aus Gründen der Souveränität, bekannt gegeben. Anschließend beginnt die detaillierte Planung der Transition und innerhalb einiger Monate deren praktische Umsetzung.
In Räumen, die die Voraussetzungen zur Transition zum Entscheidungstermin nicht aufweisen, werden Aktionspläne für die Erreichung der erforderlichen Kriterien in angepassten Zeiträumen erstellt.
Aufbau der ANSF
Zur Herstellung einer unumkehrbaren und tragfähigen (dauerhaften, nicht durch Maßnahmen von Aufständischen umkehrbare und durchhaltefähige) Transition ist der Aufbau leistungsfähiger afghanischer Streit- und Polizeikräfte eine Voraussetzung. Daneben sind eine Vielzahl von Maßnahmen notwendig wie u. a. die Steigerung der Regierungsleistung, Verwaltung und Rechtsstaatlichkeit sowie Entwicklungsmaßnahmen und gesteigerte Anstrengungen im Bereich der Korruptions- und Drogenbekämpfung. Die Aussöhnung mit den Aufständischen bzw. deren Reintegration in die afghanische Gesellschaft (beides rein afghanisch geführte Prozesse) stellen weitere wesentliche Teilbereiche der Gesamtstrategie in Bezug auf die Transition dar. Dies erfolgt im Zusammenhang mit diplomatischen Initiativen gegenüber den Nachbarstaaten Afghanistans, um deren Unterstützung zu gewinnen.
Von essenzieller Bedeutung für die Übergabe der Sicherheitsverantwortung in Afghanistan ist der weitere Aufbau der ANSF in quantitativer und vermehrt in qualitativer Hinsicht. Da die bis dahin eher mangelhaft koordinierten Bemühungen zum Aufbau der ANSF seitens verschiedener Akteure und Initiativen einzelner Staaten auf bilateraler Basis nicht die gewünschten Ergebnisse erbrachten, wurde im April 2009 am NATO-Gipfel von Straßburg/Kehl der Aufbau der NATO Training Mission Afghanistan (NTM-A) beschlossen. Mit Oktober 2009 begann diese unter der Führung von ISAF.
Seither wurden durch die NTM-A (Personalsoll 2 350 Ausbilder und Mentoren) in strukturierter Vorgehensweise die Rekrutierung, die sicherheitsmäßige Überprüfung und die Ausbildung der afghanischen Streitkräfte und der Polizei in Umfang und Qualität enorm gesteigert. Allein im Jahr 2010 wuchsen die ANSF um 79 000 Soldaten und Polizisten auf. Die derzeit genehmigte und bis Oktober 2011 zu erreichende Stärke der ANSF liegt bei 305 600 Personen. Dieses Ziel wird erreicht werden, da man in der Umsetzung gegenüber den Planungen voraus liegt. Eine weitere Aufstockung des ANSF-Personals wird zurzeit beurteilt. Die Aufgabe, die ANSF mit qualifiziertem Personal aufzustocken ist jedoch alles andere als einfach. Die Tatsache, dass die Masse der Rekruten im Regelfall Analphabeten sind, verdeutlicht dies umso mehr, da sie zusätzlich auch in dieser Hinsicht geschult werden müssen.
Ab 2011 liegt das Schwergewicht auf der Professionalisierung der ANSF durch
- die verstärkte Ausbildung von Spezialisten sowie
- die Weiterentwicklung der technisch anspruchsvollen Waffengattungen, Kampf-, und Einsatzunterstützungseinheiten,
um den Sprung von einer infanteristisch dominierten Armee zur Fähigkeit des selbstständigen Kampfes der verbundenen Waffen zu schaffen. Weiters wird eine Vergrößerung der ANSF forciert.
Operational Mentoring und Liaison Teams (OMLT) und Police Operational Mentoring and Liaison Teams (POMLT) sowie Partnering Forces unterstützen die ausgebildeten ANSF-Kräfte im Einsatz (Partnering ist eine Einsatzform, in der Einheiten anderer Nationen Ausbildungsunterstützung für die ANSF leisten und diese im Rahmen des "Partnering" in Einsätze begleiten).
Diese Teams führen die Ausbildung der ANSF nach erfolgter grundlegender Ausbildung weiter, unterstützen die Planung und Durchführung von Operationen und stellen das Zusammenwirken mit Unterstützungswaffen zu Lande und aus der Luft sicher. Die Masse der finanziellen Mittel für den Aufbau und die Erhaltung der ANSF wird durch die USA aufgebracht, aber auch andere Staaten wie Japan leisten erhebliche Beiträge. Die erforderlichen Ausrüstungsgegenstände werden zu einem großen Teil durch Sachspenden von NATO-Staaten und NATO-PfP-Partnern gestellt bzw. aus einem eigens dafür eingerichteten Trust Fund finanziert.
Die NTM-A ist federführend für den Aufbau aller Ausbildungseinrichtungen der ANSF. So steht die Personalbefüllung der NTM-A hoch oben in der Prioritätenliste der NATO. Der Ausspruch: "Trainers are the ticket to Transition in Afghanistan" ist bei hochrangigen Konferenzen im NATO- HQ oft zu hören.
Risiken der Transition Die Erfolgsaussichten des Übergabeprozesses der Sicherheitsverantwortung in Afghanistan werden in hohem Maße von dessen Wahrnehmung durch die afghanische Bevölkerung abhängen. Neben der dauerhaften Verbesserung der Sicherheitslage zählen zu den wesentlichsten Voraussetzungen für einen Erfolg:
- die innere politische Stabilität,
- eine effiziente Regierungsführung, die sich in einer funktionierenden Verwaltung und Rechtsprechung auch auf lokaler Ebene niederschlägt,
- flächendeckende kulturangepasste Entwicklungsprojekte und damit verbunden die Hebung des Lebensstandards der Bevölkerung,
- die Eindämmung der noch immer auf allen Ebenen grassierenden Korruption und
- die wirksame Bekämpfung der Drogenproblematik.
Von besonderer Bedeutung wird es sein, die ANSF v. a. hinsichtlich ihrer Qualität weiter aufzubauen. Eine vollständige Befüllung von NTM-A ist dabei dringend notwendig. Eine Reihe von Vorfällen (z. B. Selbstmordsprengstoffanschläge, Schusswaffengebrauch gegen ISAF etc.) macht es notwendig, Maßnahmen zur Verhinderung der Infiltration der ANSF durch Aufständische zu intensivieren. Zu den Aufständischen zählen Angehörige verschiedener Gruppierungen: die wesentlichsten sind die Taliban, Al Quaida, das Haqqani-Netzwerk sowie jene Personen, die mit Gewalt gegen die rechtmäßig gewählte afghanische Regierung und die UN-mandatierten internationalen Streitkräfte agieren. Auf alle Fälle sind sie keine "Freiheitskämpfer". Die Aufständischen werden versuchen, das Vertrauen der Bevölkerung in die eigene Regierung durch verschiedene Maßnahmen, wie gezielte Attentate auf afghanische Funktionsträger und generell in den der Transition unterzogenen Räumen zu untergraben. Meinungsumfragen von deutschen und internationalen TV-Sendern in letzter Zeit zeigen demgegenüber, dass die Unterstützung für die Aufständischen in Afghanistan abnimmt und sich die Lebensumstände des Großteils der Bevölkerung verbessern.
Obwohl seitens der U.S.-Administration der Abschluss des Abzuges der U.S.-Verstärkungskräfte bis Ende September 2012 angekündigt wurde und Kürzungen der Verteidigungsetats vieler Truppensteller sowie teilweise der Druck der Öffentlichkeit Tendenzen einseitiger vorzeitiger Truppenabzüge hervorrufen, wird die Einhaltung des Grundsatzes "in together - out together" für den Erfolg der gesamten Mission und auch den Zusammenhalt der Allianz entscheidend sein.
Die verstärkte Einbringung der Nachbarstaaten wird Inhalt zukünftiger Afghanistan-Konferenzen und in weiterer Folge das Ziel umfassender politischer Initiativen sein. Vor allem wird eine Steigerung des Engagements von Pakistan hinsichtlich der Bekämpfung der Aufständischen in deren Rückzugsgebieten im Grenzgebiet zu Afghanistan und in Bezug auf die Unterstützung des unter afghanischer Führung ablaufenden Aussöhnungs- und Reintegrationsprozesses von wesentlicher Bedeutung sein.
Auf einen Blick
Eine erfolgreiche Übergabe der Sicherheitsverantwortung in Afghanistan ist mehr als nur eine simple Exit-Strategie der NATO aus Afghanistan. Die NATO hat sich durch den Abschluss einer Langzeitpartnerschaft mit Afghanistan weiterhin dem Aufbau eines stabilen und "demokratischen" Afghanistans, das niemals wieder ein sicherer Hafen für den internationalen Terrorismus werden darf, verschrieben. Dafür stellt die Transition das Fundament dar. Die NATO wird dabei in ihren, auf VN-Sicherheitsratsresolutionen basierenden Bestrebungen durch derzeit 20 truppenstellende Partnernationen in stark unterschiedlichem Ausmaß, sonstige Beitragsleistungen erbringende Staaten (Schweiz und Japan) sowie die VN, die EU, den Internationalen Währungsfond und andere Organisationen unterstützt.
Aufbauend auf den in den letzten eineinhalb Jahren erzielten operationellen Erfolgen, die durch die NATO konsolidiert und weiter ausgebaut werden müssen, scheint bei einem verbesserten Zusammenarbeiten aller Akteure, die Erreichung der positiven Einbringung der wesentlichen Nachbarstaaten Afghanistans und bei fortgesetzter Entschlossenheit der internationalen Staatengemeinschaft eine dauerhafte Konfliktlösung in Afghanistan erreichbar. Angesichts der bisher getätigten Investitionen in diesem Land hätte in jeglicher Hinsicht ein anderes Ergebnis nicht nur für Afghanistan, sondern für die gesamte Region und darüber hinaus für die globale Sicherheit verheerende Auswirkungen.
Autor: Oberstleutnant Hans Horst Ehling, MSD, Jahrgang 1965. Eingerückt im Oktober 1985 zum Panzergrenadierbataillon 13 (PzGrenB13) in Ried/Innkreis, anschließend EF-Ausbildung und Zeitsoldat bis zum Kommandant Panzergrenadierzug. 1989 bis 1992 Theresianische Militärakademie, Jahrgang Novara; ausgemustert zum PzGrenB13; Verwendungen als Zugskommandant, Kommandant der 3. Panzergrenadierkompanie und der Jagdpanzerkompanie, S3 sowie S3 & stellvertretender Bataillonskommandant, 2004 bis zur Auflösung des Verbandes Kommandant des Panzerbataillons 10. Auslandseinsätze: 1998/99 als S3 in Zypern, 2001/02 als Stabsoffizier bei KFOR. Jänner bis Juni 2007 Referent SHIRBRIG in der Abteilung Militärpolitik/Referat 6, von Juli 2007 bis August 2011 Referatsleiter und Angehöriger der Militärischen Vertretung Brüssel/NATO, zuständig für NATO-geführte Operationen mit österreichischer Beteiligung, nationale und NATO-bezogene Sicherheitsangelegenheiten und Crisis Management Exercises, während der ersten drei Jahre zusätzlich zuständig für den Bereich Streitkräfteplanung. Seit September 2011 Angehöriger der Abteilung Militärpolitik, zuständig für die Kooperation mit den Vereinten Nationen.