Public Management
Möglichkeiten im militärischen Bereich
Viele Managementgrundsätze gelten im Militär ebenso wie in anderen Organisationen. Ein "Unternehmen Militär", das diese Grundsätze beachtet, arbeitet wahrscheinlich kundenorientierter, wirtschaftlicher, effektiver und effizienter als ein "Verwaltungsbetrieb Militär".
Verwaltung versus Management?
Wozu dient Verwaltung? Die Verwaltung soll - so die Definition - im Bereich des menschlichen Zusammenlebens individuelle Leistungen und daraus resultierende Sachleistungen lenken und beaufsichtigen - abgestimmt auf die gemeinwirtschaftlichen Aufgaben und Ziele oder auf andere zuvor bestimmte Zwecke.
Und was bezweckt Management? Management soll Abläufe, Wirkungen sowie Probleme der Aktivitäten und Transaktionen in allen Bereichen und auf allen Ebenen von Organisationen positiv beeinflussen.
Das spricht dafür, Grundsätze der Managementlehre auch auf die (öffentliche) Verwaltung anzuwenden. Auch dort sollte managementorientiertes und betriebswirtschaftliches Denken und Handeln Eingang finden, das deutlich über klassisch-bürokratische Vorgangsweisen hinausgeht.
Das traditionelle Handeln als Beamter würde dadurch um unternehmerisches Verhalten - gewissermaßen als Manager - erweitert. Dabei geht es vor allem um die Übernahme klassischer Management-Aktivitäten sowie um die Anwendung betriebswirtschaftlicher Instrumente und Methoden, wie etwa die verstärkte Orientierung in Richtung eines Wirtschaftlichkeits- und Kostenbewusstseins.
Dies gilt konsequenterweise auch für das Militär. Managementgrundsätze können dort ebenso angewendet werden wie in jeder anderen Organisation. Daran besteht kein Zweifel.
Im weitesten Sinn ist es durchaus möglich, vom "Verwaltungsbetrieb Militär" langfristig zum "Unternehmen Militär" zu gelangen. Die planmäßige Erfüllung der (gesetzlichen) Aufträge kann dabei im Rahmen eines Verwaltungsmanagements - im Sinne einer zeitgemäßen "Unternehmensführung" - wahrgenommen werden und erfolgen. Sinnvolles Wirtschaften, also ökonomisch geprägtes Denken und Handeln, tritt in den Vordergrund. Besondere Bedeutung haben dabei Militärökonomie und Betriebswirtschaftslehre, vor allem hinsichtlich - Effektivität ("das Richtige tun"), - Effizienz ("das Richtige richtig tun") und - Wirtschaftlichkeit (im Sinne von Rentabilität).
Bei der Festlegung der Ziele ist - vor dem Hintergrund des öffentlichen Interesses - auf die Rolle der gesellschaftlichen Stakeholder (Anspruchsberechtigte) Bedacht zu nehmen.
Das angestrebte Ziel ist der Übergang von einer passiven, reaktiven Verwaltung auf eine managementorientierte, "unternehmerische" Führung des Betriebes Militär. Der Weg zu diesem Ziel ist eine positive Verwaltungsreform - gekennzeichnet durch die aktive Verwaltung des Bestehenden, die vorwegnehmende Gestaltung der Zukunft vor dem Hintergrund gesellschaftlichen Wandels, die Bewältigung administrativer Probleme im Sinne einer Weiterentwicklung und die laufende Optimierung der Prozesse und Strukturen.
Management- und Leistungsprozess
Management als Funktion umfasst die vom Management (als Institution) wahrzunehmenden Aufgaben, unterschieden nach Führungsaufgaben (z. B. Entscheidung, Organisation) und Sachaufgaben (z. B. Beschaffung, Finanzierung). Der Managementprozess ist die konkrete Ausübung der Führungsfunktionen - Kommunikation, - Zielsetzung und Planung, - Entscheidung, - Motivation, - Organisation und - Überwachung.
Diese Führungsfunktionen stellen auch in sich Prozesse dar. Im Zusammenhang damit treten in der betrieblichen Praxis üblicherweise zahlreiche "klassische" Probleme auf, demnach auch in der öffentlichen Verwaltung und im militärischen Bereich.
Der Managementprozess (Stichwort Führungsfunktionen) soll letztlich auch den Führungsprozess erfolgreich gestalten. Denn jede für Sachaufgaben bzw. Bereiche wie - Beschaffung, - Leistungserstellung, - Leistungsverwertung, - Finanzierung, - Logistik und - Informationswesen zuständige Führungskraft muss zur Erfüllung ihrer Aufgaben bzw. Aufträge auch Führungsaufgaben bewältigen.
Aktuelle Probleme
Management im Militär umfasst die Bereiche Verwaltung, Betriebsführung und Truppenführung. Vor diesem Hintergrund geht es generell um zwei Richtungen: "Unternehmens- bzw. Betriebsführung" und "militärische Führung".
Wer führt wen und wie?
Die "Unternehmens- bzw. Betriebsführung" im Militär umfasst die Ressortführung, die Führung der Friedensorganisation und die gesamte Verwaltung. Dabei ist nach managementspezifischen und nach betriebswirtschaftlichen Kriterien vorzugehen. Ziel ist die Schaffung optimaler Voraussetzungen und Rahmenbedingungen zur Erfüllung militärischer Aufträge.
Die "militärische Führung" hingegen ist verantwortlich für die Streitkräfte- bzw. Truppenführung und die Führung der militärischen Organisation bei Einsätzen und Übungen. Dabei ist nach militärischen Gesichtspunkten und militärischen Führungsmethoden vorzugehen (also nach branchenspezifischen Grundsätzen und Verfahren). Managementspezifische und betriebswirtschaftliche Kriterien sind gegebenenfalls ebenfalls zu berücksichtigen. Ziel ist die Erfüllung des jeweiligen militärischen Auftrages.
Weil auch ein möglichst ökonomischer Einsatz der verfügbaren Ressourcen das Ergebnis der Führung des Ressorts und der Truppen beeinflusst, sind schon bei der Planung die Grundsätze der militärischen Führungslehre und der Betriebswirtschaftslehre zu beachten. Die Ressort-, die Streitkräfte- und die Truppenführung haben gleichermaßen den Erfolg, die Zielerreichung und Aufgabenerfüllung, den ökonomischen Einsatz der Ressourcen sowie die Optimierung der Strukturen und Prozesse zum Ziel. Die Perspektiven der Führung im Militär liegen letztlich - wie in Wirtschaftsunternehmen - im professionellen Management. Insgesamt soll dieses wiederum nach ökonomischen Prinzipien und Kriterien (Stichworte Effektivität, Effizienz und Wirtschaftlichkeit) erfolgen. Vor dem Hintergrund strikt limitierter Ressourcen sollte es u. a. bei einem vorgegebenen Input ein Maximum an Output (Zielerreichung) sicherstellen ("getting out most of the military budget"). Allerdings unterliegen die Streitkräfte- bzw. die Truppenführung unterschiedlichen Zugängen und Erfordernissen als die "Unternehmensführung" bzw. Verwaltung. An der Verringerung dieser Unterschiede bzw. an deren Überbrückung wäre langfristig zu arbeiten.
Ein wesentlicher Teil der militärischen Führung sind Planungsaktivitäten (ebenfalls Prozesse), die regelmäßig und fristgerecht auf allen Ebenen und Bereichen zu vollziehen sind.
Forderung "schlanke" Verwaltung
Von besonderer Bedeutung bei der Gestaltung "schlanker" Prozesse - derzeit ein Kernthema im Bereich der Organisation, aber auch in der Verwaltung - ist das relativ neue Lean Management-Konzept (für den öffentlichen Bereich eher Lean Administration).
Lean Management (lean hier im Sinne von mager, schlank) ist keinesfalls nur eine Methodik oder Technik in den Bereichen Produktion und Administration oder eine personelle und finanzielle Ausdünnung derselben. Es ist vielmehr eine Unternehmensphilosophie mit dem Ziel, neue Produktivitäts- und Effizienzquellen zu erschließen. Als solches gewinnt es auch an Bedeutung für die öffentliche Verwaltung im Allgemeinen und für die militärische Verwaltung im Besonderen. Die Ressource Mensch gewinnt beim "Schlankermachen" von Organisationen besondere Bedeutung. Neben den Organisationsstrukturen gilt es, auch die Prozesse (etwa in der Ablauforganisation) zu "verschlanken". Besonders in diesem Bereich existiert vielfach ein regelrechter Wildwuchs, vor allem in ministeriellen Bürokratien.
Dennoch sollte man sich keinen Illusionen hingeben. Gerade in diesem Bereich ist eine ständige Abflachung von Hierarchien zwecks Leistungsoptimierung eher kontraproduktiv für die Wirkungskraft des militärischen Systems und seiner Verwaltungskomponenten.
Die generelle Ausrichtung auf Leistungs- und Produktivitätsmaximierung ist in der militärischen Verwaltung kaum möglich. Militärische Sicherheitsleistung ist grundsätzlich ein unentgeltlich bereitgestelltes Allgemeingut. Schon das schränkt eine Prioritätenverschiebung in Richtung "maximal optimierter Output an Leistung" ein. Darüber hinaus bestimmen politische Entscheidungen und Vorgaben wesentliche Teile der Ziele und Aufgaben des Militärs. Im Falle der Streitkräfte kann ein effektivitätsbedingter personeller Umbau der aktiven Truppen auch den Effizienzgedanken in der Verwaltung konterkarieren.
Lean Management ist eine durchaus beachtenswerte und wertvolle Möglichkeit zur Effizienzsteigerung. Es sollte jedoch - gerade im Militär - nicht isoliert, sondern in Kombination mit anderen betriebswirtschaftlichen Methoden gesehen werden.
Outsourcing und Insourcing
Bei der Vergabe von Aufträgen bzw. bei der Beschaffung im militärischen Bereich existieren - im Sinne von möglichst optimalen Entscheidungen - grundsätzlich mehrere Möglichkeiten: - der Import von Gütern, also die Beauftragung ausländischer Lieferanten, eventuell mit zusätzlicher Fertigung bestimmter Komponenten im Inland; - die Lizenzproduktion; - die Entwicklung und Produktion von Rüstungsgütern in Kooperation mit ausländischen Partnern sowie - die Entwicklung und Produktion ausschließlich im Inland durch heimische Unternehmen.
In der Praxis sind alle Varianten vertreten, bei komplexen Beschaffungen überwiegt meist der Import, in einfacheren Fällen die Herstellung im Inland. Im öffentlichen Sektor - auch im militärischen Bereich - sollten bei Beschaffungen kaufmännische und fachliche Gesichtspunkte grundsätzlich im Vordergrund stehen. Doch auch gesamtwirtschaftliche Aspekte spielen eine bedeutende Rolle. Das macht die konkrete Bewertung bzw. Quantifizierung der unmittelbaren ökonomischen Auswirkungen eines Beschaffungsvorganges schwierig. Inländische Firmen wären - sofern sie als Anbieter auftreten - bei der Auswahl von Lieferanten jedenfalls tendenziell zu bevorzugen.
Bei der Beschaffung im militärischen Bereich lassen sich lediglich Grundgedanken der Effektivität und Effizienz einbeziehen. Überlegungen über - Privatisierung, - Ausgliederung und - Outsourcing des "öffentlichen Gutes" Landesverteidigung oder von Teilen davon sind möglich und wünschenswert, allerdings besonders sorgfältig abzuwägen.
Ob sich alle Aufgaben im Bereich der Sicherheit in der öffentlichen Hand befinden müssen, wird zunehmend hinterfragt. Dennoch darf bei Outsourcing, Ausgliederungen und Privatisierungen öffentlicher Aufgaben eines niemals aus den Augen verloren werden: der Aspekt ihrer Nichterfüllung im Falle eines nicht mehr Anbietens (aus welchen Gründen auch immer) seitens des Übernehmers. Dazu ein Beispiel: Eine Privatfirma kann durchaus einen militärischen Verband im Nahrungs-, Betriebsmittel-, Sanitäts- und Unterkunftsbereich versorgen. Aber kann sie das auch bei Hochwasser (Verbindungswege unterbrochen, Stromausfall, …) und im Ausland (z. B. unter Beschuss)?
Derzeit sieht die öffentliche Verwaltung so genannte PPP-Modelle (Public Private Partnerships - öffentlich-private Partnerschaften) als die günstigste Form der Auslagerung. Dabei gibt die öffentliche Verwaltung die Verantwortung für eine Leistungserbringung nicht gänzlich aus der Hand. Obgleich diese Form ein internes Konfliktpotenzial beinhaltet, ist die Gefahr der unzureichenden Leistung weitgehend minimiert, zumindest seitens des Leistungserbringers.
Die Logistik beeinflusst nahezu alle Bereiche militärischer Aktivitäten, beginnend bei der Planung und Entwicklung über die Herstellung und Beschaffung, die Bereitstellung, Lagerung und Verteilung, die Instandhaltung und Wartung bis zur Entsorgung militärischer Güter. Sie beeinflusst aber ebenso Dienstleistungen, auch und gerade unter Einsatzbedingungen. Ziel der Logistik ist ja die optimale Unterstützung der Truppe bei der Krisen- und Einsatzbewältigung.
Eine zeitgemäße Logistik
Gerade in Zeiten zunehmender internationaler Kooperation bei militärischen Konflikten und Friedenseinsätzen sind die Interoperabilität von Streitkräften sowie deren schnelle und weitreichende Verlegbarkeit gefragt. Für die Logistik heißt das, dass mehr erforderlich ist, als eine standortgebundene oder teilstreitkräfteinterne Material- und Dienstleistungsverteilung. Die eigene Logistik muss mit anderen Verbänden und somit anderen Systemen abgestimmt werden. All das erfordert aber - mehr als zuvor - eine in sich stabile militärische Logistik und eingespielte, standardisierte Verfahren, um etwaigen Störungen durch wechselnde Einsatz-, Verwendungs- und Aktionsbedingungen begegnen zu können. Für das militärische System ist ein bewegliches und dynamisches, aber gleichzeitig auch stabiles und verlässliches Logistikkonzept erforderlich.
Welche Leistung für wen?
Generell geht es im Bereich der Leistungserbringung um die Bereitstellung militärischer Produkte und Dienstleistungen. In Zeiten des Wandels ist jedoch nicht immer klar, wie breit das geforderte/benötigte Leistungsspektrum sein soll bzw. muss. Mehr als je zuvor treten vormals zivile Aufgaben oder solche, die zumindest in Kooperation mit dem zivilen Sektor zu bewerkstelligen sind, neben klassische Militäraufgaben. Die Kompetenzabgrenzung ist dabei oft nicht einfach.
In jüngster Zeit haben sich in der Diskussion über die Gestaltung und Definition militärischer Produkte und Dienstleistungen - über klassische Militäraufgaben hinaus - folgende Aufgaben als für das Militär relevant herauskristallisiert: - Civil Military Cooperation (CIMIC); - Kooperation mit und Ausbildung von zivilen Einsatzkräften/Operationsführung; - Leistungen zum Krisenmanagement; - Unterstützungsleistungen; - Kraftfahrzeugmanagement, Lagerhaltung und Transport; - Einsatz von Informations- und Kommunikationstechnologie; - Pionieraufgaben; - Lufttransportaufgaben und Luftraumüberwachung; - ABC-Schutz; - Objektschutz; - Präventionsaufgaben.
Ein Angebot moderner militärischer Leistungen auch an zivile "Kunden" (im weitesten Sinne "Insourcing") ist durchaus kritisch zu betrachten. So wirft die Bereitstellung militärischer Leistungen nach privatwirtschaftlichem Vorbild mehrere Fragen auf: - Inwiefern fällt das Angebot militärischer Leistungen unter Dienstleistung? Müssten diese nicht (dem Bürger) unentgeltlich angeboten werden?
- Untergräbt das gezielte Angebot militärischer Leistungen an zivile "Kunden" nicht den gemeinwohlorientierten Charakter militärischer Leistungen?
- Für die Bereitstellung militärischer Leistungen hat der Bürger bereits (Steuer) bezahlt. Inwieweit zahlt er nun für eine Leistung doppelt, für die andere Organisationen (z. B. die Polizei für die Innere Sicherheit) bereits Steuermittel erhalten haben?
- Wie ist gewährleistet, dass das Militär seine Leistungen so anbietet, dass es in seinen militärischen Kernaufgaben nicht beeinträchtigt wird, diese aber auch nicht unangemessen erweitert werden?
- Kann ein Staat auf diese Weise wirklich sparen? (Zunehmende Bedrohungen bedeuten allerdings immer auch einen höheren Aufwand.) Schon diese Fragen zeigen, in welchen Bereichen die militärische Verwaltung möglicherweise gefordert ist. Es wird dabei auch ihre Aufgabe sein, Strategien zur Begrenzung, zumindest aber zur Stabilisierung der Kosten bzw. Ausgaben zu entwickeln.
Public Management - Möglichkeiten für die Zukunft
Im Allgemeinen leidet die öffentliche Verwaltung unter Haushaltsengpässen, Imageproblemen, Managementdefiziten, einer suboptimalen Effektivität und Effizienz, mitunter aber auch an Motivationsproblemen bei den Mitarbeitern sowie am relativ raschen Aufgabenwandel bei gleichzeitig erheblichen neuen Herausforderungen. Allen Stärken - in erster Linie Rechtsstaatlichkeit und Verlässlichkeit - stehen auffallende Schwächen gegenüber wie hohe Kosten, Qualitätsdefizite und üblicherweise wenig Innovationsdynamik. Dies gilt prinzipiell auch für den militärischen Bereich. Mehr denn je scheint dort die optimale Planung und Verwendung der knappen Mittel im Vordergrund zu stehen. Auch in militärischen Organisationen gelten die klassischen Charakteristika wirtschaftlicher Betriebe. Deshalb sind die Prinzipien des modernen Managements - zumindest zum Teil - auch im traditionellen Verwaltungsbetrieb Militär und seinen besonderen Strukturen und Prozessen anwendbar. Die Management-Prinzipien werden so zum Werkzeug der optimalen Zielerreichung und Auftragserfüllung sowohl in der militärischen Verwaltung als auch in der Betriebs- und der Truppenführung. Jeder dieser Bereiche erfordert zukunftsorientiertes Denken, Anpassungs- bzw. Fortschrittsfähigkeit, Flexibilität, geeignete Ziele, Planung, bestmögliche Koordination und Leistungserbringung mit vorgegebenen Ressourcen. Wesentliche Prinzipien einer solchen wirtschaftlich(er)en Auslegung wären - die Optimierung strategischer Entscheidungsprozesse auf politischer Ebene und die verstärkte Delegation von Tätigkeiten zur Aufgabenerfüllung an die Verwaltung, - die langfristige Verwandlung der "Verwaltung Militär" in ein "Unternehmen Militär", - die Förderung einer personenbezogenen Aufgaben-, Ressourcen-, Aufwands- und Ergebnisverantwortung, - der Bürokratieabbau, die Vereinfachung von Abläufen, transparentere Prozesse, die Optimierung des internen Informationssystems und klarere Verantwortungsübertragung, - die Einsatz- und Verwendungsoptimierung der verfügbaren Mittel, - das Finden von Konzepten zur Vernetzung einzelner Verantwortungsbereiche sowie - die Entwicklung der Organisationskultur hin zu mehr Leistungsbereitschaft und Eigenverantwortlichkeit.
Mehr und mehr spielt dabei auch Rentabilitätsdenken eine Rolle, wobei allerdings - gerade im militärischen Bereich - die Frage der Messung der Rentabilität vorerst weitgehend offen ist.
Zunächst wären folgende Problembereiche zu bearbeiten: Bis dato steht die inputorientierte Steuerung im Vordergrund, nicht die Ergebnisorientierung. So wird zwar genau geregelt, wie viel Geld wofür ausgegeben werden darf (Input), die Planung wird jedoch kaum auf die erforderliche Leistung ausgerichtet (Output). Die Zielvorgaben sind nur selten eindeutig, daher bleibt oft unklar, welche Produkte und Dienstleistungen für welche Zielgruppe zu welchen Kosten beschafft und erbracht werden sollen. Problematisch ist auch die in der Verwaltung übliche Trennung von Fach- und Ressourcenverantwortung. Dadurch fühlt sich letztlich niemand für Ergebnisse verantwortlich ("organisierte Unverantwortlichkeit"). Das Resultat ist ein relativ unselbstständiges, durch externe Soll-Vorgaben gesteuertes System (anstelle eines "lernenden", sich selbst steuernden Systems). Ein solches kann auf Veränderungen nur ungenügend flexibel reagieren. Ihm fehlt - systemimmanent - zum Teil auch die Fähigkeit, Leistungen hinsichtlich mehr Effektivität und Effizienz zu beeinflussen.
Public Management hingegen beruht auf ganzheitlichen Problemlösungsansätzen unter Anwendung betriebswirtschaftlicher und managementspezifischer Erkenntnisse (Stichwort "Dienstleistungsbetrieb Militär") auf der Basis folgender Grundsätze: - verstärkte ziel- und ergebnisorientierte Steuerung anstelle vorwiegender Steuerung über Inputs; - strategische Steuerung "auf Abstand" anstelle Steuerung durch ständige Eingriffe (der Politik) ins Tagesgeschäft; - weitgehende Selbststeuerung dezentraler Einheiten bei wirksamer Rahmensteuerung anstelle eines "bürokratischen Zentralismus"; - abgestufte, weitgehend delegierte Ergebnisverantwortung ("Einheit von Fach- und Ressourcenverantwortung") bei eindeutigen und transparenten Verantwortungsstrukturen anstelle einer "organisierten Unverantwortlichkeit"; - Reintegration von zuvor geteilten Aufgaben und Leistungsprozessen mit dem Ziel einer Optimierung des Gesamtprozesses (Business Re-engineering); - deutlichere Orientierung an den Zielgruppen und an klaren Qualitätsmaßstäben; - Konzentration auf die "Kernkompetenzen" bei stärkerer Indienstnahme externer Leistungsanbieter ("Gewährleistungsverwaltung"); - stärkeres Bemühen um Transparenz von Kosten und von Leistungen, u. a. durch flächendeckende Kostenrechnung sowie durch Erfassung und Bewertung der Leistungen; - intensives Personalmanagement, das vor allem auf Leistungsmotivation und Personalentwicklung abzielt.
Public Management ist nicht mit Sparpolitik gleichsetzbar! Vielmehr geht es darum, Staat und Verwaltung auf zukünftige Aufgaben rechtzeitig und in geeigneter Weise vorzubereiten. Konkret stehen dafür eine Reihe spezifischer Instrumente zur Verfügung.
Im Rahmen der Strategie haben die richtigen Weichenstellungen zu erfolgen. Dabei soll ein entsprechendes Leitbild für Basisorientierungen und Verhaltenssicherheit (Stichwort Wertgerüst) sorgen und geeignete Zielbildungs- und Lernprozesse (Vision, Organisationsphilosophie, Corporate Identity) absichern. Military Governance hat vornehmlich das Finden eigenständiger Wege zur Transformation zum Ziel, ohne in Konflikt mit anderen Institutionen der Gesellschaft und Organisationen der öffentlichen Verwaltung zu geraten. Neue Formen eines Military Leadership haben gerade vor dem Hintergrund der vielfältigen militärischen Aufgaben große Chancen, nicht zuletzt in der Erweiterung von Konzepten der zivil-militärischen Kooperation.
Wesentlich ist auch die Gestaltung und Pflege der Organisationskultur. Obwohl diese - u. a. als wichtiges Führungsinstrument - im militärischen Bereich traditionell bereits stark genutzt wird, besteht ein Neustrukturierungsbedarf in Hinblick auf die Bewältigung neuer Anforderungen.
Ebenfalls altbewährt ist das Führen mittels Strukturen und Prozessen (Aufbau- und Ablauforganisation). Im Public Management spielt dabei die Dezentralisierung eine große Rolle. Sich weitgehend selbst steuernde dezentrale Struktureinheiten müssen errichtet werden, denen auch die volle Ressourcenverantwortung hinsichtlich der Erfüllung der zugeteilten Aufgaben zu übertragen ist. Mehr Gestaltungsfreiheit bei der Leistungserstellung ermöglicht bessere und flexiblere Reaktionen auf neue Anforderungen. Geeignete Kostenrechnungsinstrumente dienen dazu, die Leistungen der einzelnen Einheiten nachvollziehbar abzurechnen bzw. zu verrechnen.
Beim Qualitätsmanagement - einem Teil des Prozessmanagements - steht die Qualität der Leistungen und Prozesse gleichermaßen im Vordergrund. Effektivität, Effizienz, Verminderung von Fehlern und Doppelgleisigkeiten, aber auch die Steigerung der Zufriedenheit der Zielgruppe mit der Leistungserbringung sind hier wichtig (Kundenzufriedenheit im weitesten Sinn). Ziel ist eine ständige Qualitätsverbesserung bei gleichzeitiger Kostenreduzierung (kontinuierlicher Verbesserungsprozess). Einheitliche Qualitätsstandards sind Teil einer geeigneten Bemessungsgrundlage für erbrachte bzw. zu erbringende Leistungen und ermöglichen die Evaluierung der Verwendung von Budgetgeldern. Sie haben auch einen gewissen Motivationscharakter. So wäre ein effizienter Ressourceneinsatz gewährleistet; nicht zuletzt aufgrund möglicher Verbesserungsvorschläge von Mitarbeitern. Aufgabenkritik und Prozesskritik sind ebenfalls Instrumente zur nachhaltigen Effizienzsteigerung und Optimierung des Ressourceneinsatzes zur Aufgabenerfüllung der Streitkräfte.
Auch das so genannte Kontraktmanagement ist wichtig. Leistungsvereinbarungen machen das Verwaltungshandeln durch die (verhandelbare) Vorgabe operationaler Ziele ergebnisorientiert steuerbar. Im Vordergrund der Zielvereinbarungen (Kontrakte) steht ein klar definierter Output (Leistungs- und Finanzziele), allerdings ohne die bislang übliche Trennung von Fach- und Ressourcenverantwortung. Grundsätzlich sollte die Politik aufgabenbezogen vorweg über das "Was" entschieden haben. Die Verwaltung regelt das "Wie" der öffentlichen Leistungen aufgrund der vorgegebenen Ziele, Outputspezifikationen und der verfügbaren Mittel. Die Erfüllung der Leistungsaufträge wird kontrolliert, Einzeleingriffe in das operative Geschehen werden aber vermieden.
Grundlage für dieses neue Steuerungsmodell ist ein modernes Personalmanagement. Die Leistungsbereitschaft und Leistungsfähigkeit der Mitarbeiter wird maßgeblich durch den Einsatz von Instrumenten der Personalauswahl, Personalplanung, Personalentwicklung und des Personalcontrolling bestimmt. Dazu gehört vor allem die Entwicklung von Führungskompetenz, u. a. in Verbindung mit aktuellen Rollenbildern von Führungskräften.
Auch im Zusammenhang mit "managen" statt "verwalten" sind - Verantwortung einschließlich einer adäquaten Kompetenzausstattung, - Zielvereinbarungen, - Delegation und - eine nachvollziehbare Ergebnismessung wesentliche Elemente. Den Rahmen dafür müssen flexible(re) Anreizsysteme bilden. Die Motivation steigern kann eine ausgewogene Kombination von - materiellen Vergütungen (z. B. Leistungsprämien) und - immateriellen Anreizen (z. B. bessere Arbeitsbedingungen, größere Spielräume).
Nicht zu unterschätzen ist auch die Notwendigkeit des Abbaus der oft zahlreichen motivationshemmenden Faktoren.
Controlling übergreift schließlich die oben beschriebenen Instrumente des Public Management, gewissermaßen als Querschnittsfunktion. Controlling ist mehr als eine herkömmliche Planungs-, Steuerungs- und Überwachungslogik. Es setzt bereits bei der Aufgabenkritik, der Strategiefindung und der Zielbildung an. Auch in der Entwicklung von tragfähigen (Global-)Budgetierungsverfahren im Sinne einer dezentralen Ressourcenbewirtschaftung und (der bisher starr geregelten) Mittelverwendung liegen neue Controlling-Aufgaben.
Der Umsetzungsstand von Public Management ist allgemein sehr unterschiedlich. Bei den "harten" Faktoren (z. B. Budgetierung, Kostenrechnung, Controlling) gibt es im deutschsprachigen Raum mittlerweile recht gute Fortschritte. Vergleichsweise stark zurück liegen die so genannten "weichen" Faktoren wie Führung, Organisationskultur und Veränderungskompetenz. Letztere zielen unmittelbar auf Menschen und ihr Verhalten. Deshalb sind sie ungleich schwerer umzusetzen als etwa die - eher technokratische - Implementierung betriebswirtschaftlicher Instrumente.
Ausblick
Ein naheliegender Lösungsansatz ist der Einsatz eines betriebswirtschaftlichen Gesamtkonzeptes für das Militär im Sinne des Wandels vom bürokratischen Verwaltungsbetrieb zum effizienten "Unternehmen", wobei einem professionellen Management eine tragende Rolle zukommt. Ein derartiges Gesamtkonzept ist auch im Kontext des Public Managements zu sehen. Voraussetzungen für den erfolgreichen und nachhaltigen Einsatz eines solchen betriebswirtschaftlichen Konzepts wären: - die Schaffung eines entsprechenden Grundverständnisses für eine verstärkt nach betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten orientierte Führung des "Unternehmens Militär"; - die Umsetzung dieses Grundverständnisses in betriebswirtschaftliches Denken und Handeln in allen Bereichen und auf allen Ebenen; - die Entwicklung eines betriebswirtschaftlichen und managementrelevanten Basiswissens bei allen Führungskräften; - die Forcierung und Intensivierung des Einsatzes von betriebswirtschaftlichen Instrumenten, Methoden und Verfahren; - die Schaffung von Voraussetzungen für eine laufende Weiterentwicklung und Optimierung der angewendeten Instrumente, Methoden und Verfahren; - der verstärkte Einsatz von einschlägig geschultem Fachpersonal in entsprechenden Funktionen der verschiedenen Bereiche und Ebenen; - die Optimierung des Personalmanagements; - eine effizientere Nutzung des vorhandenen Wissens und eine verbesserte Wissensvermittlung; - die Erarbeitung eines Controllingkonzeptes sowie eines Controllingsystems und die flächendeckende Einführung von Controlling; - die Weiterführung bisher begonnener einschlägiger Reformprojekte, auch unter Heranziehung externer Berater; - die Einführung eines Qualitätsmanagements zur Sicherung eines hohen Leistungsniveaus; - die Kultivierung des Instrumentes der Aufgabenkritik im Sinne des ständigen Hinterfragens, welche Aufgaben idealerweise durch wen und in welcher Form wahrzunehmen sind.
Bei diesen Überlegungen ist es vor allem wesentlich, alte Denkmuster zu verlassen, da die Umsetzung der genannten Aspekte unter diesen fallweise nicht möglich bzw. gar nicht erwünscht ist. Die Überzeugungsarbeit in Hinblick auf einen Wandel der Organisationskultur muss vorhandenen negativen Einstellungen und Bedenken begegnen.
Public Management gewährleistet, dass die Aufgaben zwischen Politik und Verwaltung konkret in Form von Zielen, Leistungen, Budgets und Wirkungen vereinbart werden. Dadurch ist auch eine transparentere Kommunikation möglich. Zudem wird bei der Erfüllung der Aufgaben generell auf Wirksamkeit und Effizienz geachtet. Das kann eine bessere Verwendung der Mittel und eine höhere Kunden- bzw. Bedarfsorientierung bewirken.
Eine weitgehende Führung des Militärs als "Unternehmen" unter den Gesichtspunkten von Public Management würde die Erreichung folgender Ziele und Resultate wesentlich besser als bisher gewährleisten: - eine Stärkung der strategischen Führung auf politischer Ebene und die umfassende, zielgerichtete Delegation der Aufgabenerfüllung an die Verwaltung; das würde der tendenziellen Untersteuerung im strategischen Bereich ebenso entgegenwirken wie der Übersteuerung im operativen Bereich; - die Umwandlung von einem Verwaltungsbetrieb in eine zielgruppen- und leistungsorientierte (Dienstleistungs-)Organisation; - die Förderung der Aufgaben-, Ressourcen- und Ergebnisverantwortung; - den Abbau von Bürokratie, Vereinfachung von Entscheidungsprozessen und Abläufen, Verbesserung der Transparenz und damit positive Impulse für die Motivation; - eine Steigerung der Effektivität durch gezielteren Mitteleinsatz und klare Prioritäten; - eine Steigerung der Effizienz aufgrund klarer Verantwortlichkeiten; - eine längerfristige Veränderung der Organisationskultur in Hinblick auf mehr Leistungsbereitschaft, Verantwortlichkeit und Motivation.
___________________________________ ___________________________________ Autor: Prof. Dr. Herbert Strunz, Jahrgang 1961. Studium an der Wirtschaftsuniversität Wien, zehn Jahre in der Industrie und im Bankwesen tätig; seit 1993 Professor an der Westsächsischen Hochschule Zwickau (Deutschland), Fachbereich Wirtschaftswissenschaften, Institut für Management und Information; seit 2006 auch ordentlicher Professor an der Universität Trenèin (Slowakei), Fakultät für Sozial- und Wirtschaftswissenschaften, Lehrstuhl für Management; Mitglied der Wissenschaftskommission (Wirtschaftswissenschaftlicher Beirat) beim Bundesministerium für Landesverteidigung. Zahlreiche Fachpublikationen, darunter die Bücher "Management im militärischen Bereich" und "Wehrökonomik".